ยินดีต้อนรับ

สถานการณ์โลก วิเคราะห์สถานการณ์ร้อน วิจารณ์เหตุการณ์ระหว่างประเทศล่าสุดตามหลักวิชาการ
เข้าใจโลกวันนี้ เพื่อโลกวันพรุ่งนี้

วันจันทร์ที่ 2 มีนาคม พ.ศ. 2558

หลักนิยม “ชิงลงมือก่อน” (preemption) : จากบุชถึงโอบามา

1 มีนาคม 2015
ชาญชัย คุ้มปัญญา
(ตีพิมพ์ใน คอลัมน์ “สถานการณ์โลก” ไทยโพสต์ ปีที่ 19 ฉบับที่ 6689 วันอาทิตย์ที่ 1 มีนาคม พ.ศ.2558, http://www.ryt9.com/s/tpd/2104459)

           “รายงานยุทธศาสตร์ความมั่นคงแห่งชาติ” (National Security Strategy Report) ฉบับ 2015 ที่นำเสนอต่อสาธารณชนเมื่อต้นเดือนกุมภาพันธ์ ยังคงชี้ว่าการก่อการร้ายเป็นภัยคุกคามสำคัญ เมื่อย้อนมองอดีตเป็นที่ทราบทั่วไปว่าการก่อการร้ายกลายเป็นภัยคุกคามร้ายแรงหลังเหตุวินาศกรรมเมื่อวันที่ 11 กันยายน 2001 ประธานาธิบดีจอร์จ ดับเบิ้ลยู. บุช (George W. Bush) เอ่ยถึงหลักนิยม “ชิงลงมือก่อน” (preemption) เป็นครั้งแรก ชี้ว่ายุทธศาสตร์ป้องปรามและปิดล้อมที่ใช้ในยุคสงครามเย็นไม่เหมาะสมอีกต่อไป “ถ้าเรารอให้ภัยคุกคามก่อตัวจนเต็มที่ เรารอนานเกินไป เราต้องสู้กับศัตรู ทำลายแผน และเผชิญหน้าภัยคุกคามร้ายแรงที่สุดก่อนที่ภัยจะปะทุออกมา”
กันยายน 2002 รัฐบาลบุชประกาศยุทธศาสตร์ความมั่นคงแห่งชาติฉบับใหม่ บรรจุหลักนิยม “ชิงลงมือก่อน” นับจาก 11 กันยายน 2001 บัดนี้เข้าสู่ปีที่ 14 ที่สหรัฐยังคงทำสงครามต่อต้านก่อการร้าย บทความนี้จะนำเสนอหลักนิยม “ชิงลงมือก่อน” พร้อมข้อวิพากษ์ ดังนี้

ย้อนดูประวัติศาสตร์ และนิยาม :
            หลัก “ชิงลงมือก่อน” ไม่ใช่เรื่องใหม่ ในปี 431 ก่อนคริสตศักราช สปาร์ตา (Sparta) กับเอเธนส์ (Athens) ทำสงครามกัน ธูซิดดิดีส (Thucydides) อธิบายว่าเดิม 2 รัฐอยู่ด้วยกันอย่างสงบ แต่เมื่อสปาร์ตาเห็นว่าเอเธนส์มีอำนาจมากขึ้นเรื่อยๆ และเกรงว่าสักวันหนึ่งอาจรุกรานสปาร์ตา จึงตัดสินใจชิงโจมตีเอเธนส์ก่อน
            ปี 1967 อิสราเอลโจมตีฐานทัพอากาศอียิปต์ เนื่องจากเห็นว่าอียิปต์กำลังวางแผนโจมตีตน จึงลงมือก่อนเพื่อป้องกันตนเอง
            2 ตัวอย่างข้างต้นชี้ว่าการชิงลงมือก่อนเป็นหลักการที่ใช้มาแต่อดีตและเรื่อยมาจนถึงปัจจุบัน ไม่ว่านิยาม “ชิงมือก่อน” จะเป็นอย่างไร

            จากการประมวลข้อมูลสรุปได้ว่า หลักนิยม “ชิงลงมือก่อน” (preemption) ของสหรัฐ หมายถึง สหรัฐมีความตั้งใจโจมตีข้าศึกที่แสดงท่าทีคุกคามก่อนที่พวกเขาลงมือจริง จะไม่รอให้ถูกโจมตีก่อนจึงโต้กลับ ด้วยความเชื่อที่ว่าตนมีสิทธิและความชอบธรรมที่จะชิงโจมตีประเทศใดๆ ที่เห็นว่าเป็นภัยคุกคามต่อตนเอง ถ้าเป็นภัยคุกคามที่จวนจะถึงตัวแล้ว (imminent threat) การชิงลงมือก่อนเป็นการป้องกันตนเองรูปแบบหนึ่ง
            และตั้งอยู่บนพื้นฐานความคิดที่ว่า “ยิ่งปล่อยไว้ ภัยคุกคามจะยิ่งใหญ่โต ยิ่งยากแก่การป้องกัน” โดยเฉพาะหากผู้ก่อการร้ายคิดจะโจมตีด้วยอาวุธที่มีอานุภาพทำลายล้างสูง (weapons of mass destruction : WMD)
            การชิงลงมือก่อนยังหมายถึงสหรัฐพร้อมจะรุกรบและกระทำการฝ่ายเดียว (act unilaterally) ไม่รอการรับรองจากสหประชาชาติ เช่น การทำสงครามโค่นล้มรัฐบาลซัดดัม ฮุสเซนในอิรัก

            ประเด็นที่ไม่ควรละเลยคือ ภายใต้ยุทธศาสตร์ต่อต้านก่อการร้ายที่เชื่อมโยงกับหลัก “ชิงลงมือก่อน” รัฐบาลสหรัฐเพิ่มความสำคัญกับการส่งเสริมประชาธิปไตย การค้าเสรี และให้ความช่วยเหลือทางเศรษฐกิจแก่ประเทศยากจน
            เป้าหมายคือเปลี่ยนรัฐบาลที่สนับสนุนก่อการร้ายมาเป็นรัฐบาลระบอบประชาธิปไตย ดังเช่นกรณีล้มรัฐบาลซัดดัม ฮุสเซน รัฐบาลตาลีบัน (Taliban) ในอัฟกานิสถานแล้วตั้งรัฐบาลใหม่ภายใต้ระบอบประชาธิปไตย ด้วยความเชื่อว่าระบอบประชาธิปไตยจะเป็นภูมิคุ้มกันระบอบสุดโต่ง (extremist regimes) กับการก่อการร้าย
            การค้าเสรีเป็นอีกเรื่องที่ใช้ต่อสู้ก่อการร้าย ด้วยความเชื่อว่าคนจะไม่เป็นผู้ก่อการร้ายหากมีกินมีใช้ ประเทศเจริญมั่งคั่ง พวกผู้ก่อการร้ายมักเกิดในประเทศยากจน

ความสับสนของหลักนิยม :
หลักนิยม “ชิงลงมือก่อน” ที่ประกาศในสมัยประธานาธิบดีบุชจำกัดขอบเขตในกรอบนิยามว่าเป็นส่งกองทัพเข้ารุกรานอย่างเปิดเผย ในความเป็นจริงรัฐบาลอเมริกันในอดีตหลายชุดดำเนินนโยบายต่อต้านรัฐบาล กลุ่มองค์กรใดๆ ที่เป็นภัยคุกคาม ใช้ปฏิบัติการลับ (covert action) กำจัด บ่อนทำลาย โค่นล้มรัฐบาล องค์กรเหล่านั้น เรื่องทำนองนี้มีหลักฐานมากมาย และรัฐบาลสหรัฐยอมรับในบางกรณี
            เพื่อความเข้าใจที่ชัดเจนยิ่งขึ้น “การชิงลงมือก่อน” น่าจะแบ่งออกเป็น 2 ประเภท
ประเภทแรก คือ การส่งกองทัพเข้ารุกรานอย่างเปิดเผย เช่น กรณีอิรัก
            ประเภทที่ 2 คือ ปฏิบัติการลับทั้งเศรษฐกิจการเมืองและการทหาร ถ้าปฏิบัติการเหล่านั้นมาจากวัตถุประสงค์เพื่อ “ชิงลงมือก่อน”
            ทั้งหมดนี้คือ “การชิงลงมือก่อน” ก่อนที่ผู้ก่อการร้าย พวกสุดโต่ง ปรปักษ์ทั้งหลายจะโจมตีสหรัฐ ก่อนที่พวกเขาจะเติบใหญ่แข็งแรงกลายเป็นภัยคุกคามร้ายแรง เหมือนกรณีสปาร์ตากับเอเธนส์
            และไม่ควรอ้างอิงนิยามของสหรัฐที่ก่อให้เกิดความสับสน ไม่ครอบคลุม

การใช้ในยุคบุช ปัญหาจากอิรัก :
            หลักนิยม “ชิงลงมือก่อน” รัฐบาลบุชนำไปใช้ครั้งแรกเมื่อทำสงครามกับอิรัก โดยอ้างว่ารัฐบาลซัดดัม ฮุสเซนสั่งสมอาวุธที่มีอานุภาพทำลายล้างสูง (WMD) จำนวนมาก ชี้ว่ารัฐบาลซัดดัมมีประวัติใช้ WMD กับประชาชนของตนเอง จึงเห็นว่าเป็นภัยคุกคามที่จวนตัว
            ก่อนที่รัฐบาลบุชจะส่งกองทัพบุกอิรัก ชาวอเมริกันส่วนหนึ่งไม่เห็นด้วยกับหลักนิยมไปโจมตีชาวบ้านก่อน บางคนเกรงว่าจะยิ่งเป็นเหตุให้ประเทศตกเป็นเป้าก่อการร้าย พันธมิตรหลายประเทศไม่เห็นด้วยเช่นกัน แต่ไม่อาจต้านทานการตัดสินใจของประธานาธิบดีบุช
            กระแสต่อต้านพุ่งขึ้นถึงขีดสุดเมื่อรัฐบาลบุชไม่สามารถแสดงหลักฐานว่ามี WMD ในอิรัก ขัดแย้งกับหลักนิยมที่ว่าชิงโจมตีก่อนเนื่องจาก “ภัยคุกคามนั้นมีอยู่จริง”

            ในที่สุดรัฐบาลบุชยอมรับว่าเป็นความผิดพลาดของฝ่ายข่าวกรอง ซึ่งเท่ากับยอมรับว่าหลักนิยมนี้มีจุดอ่อนในตัวเอง ทั้งยังเกิดคำถามตามมาว่านอกจากอิรักแล้ว อิหร่านกับเกาหลีเหนือเป็นภัยคุกคามจวนตัวด้วยหรือไม่ เนื่องจากรัฐบาลบุชประกาศว่าทั้ง 3 ประเทศอยู่ในกลุ่ม “แกนแห่งความชั่วร้าย” (Axis of Evil) เป็นรัฐอันธพาล (rogue states)
            ทุกวันนี้พิสูจน์แล้วว่าอิหร่านมีโครงการพัฒนานิวเคลียร์ แต่เป็นโครงการที่ใช้ในระดับพลเรือน ยังห่างไกลจากขั้นการใช้ทางทหาร ส่วนกรณีเกาหลีเหนือ รัฐบาลเปียงยางได้ทดลองจุดระเบิดนิวเคลียร์ในห้องทดลอง 2 ครั้งเมื่อปี 2006 กับ 2009 รัฐบาลโอบามาไม่ถือว่าทั้ง 2 กรณีเป็นภัยคุกคามที่จวนตัว จัดการกรณีเกาหลีเหนือด้วยการคว่ำบาตร เจรจาเพื่อขอให้ยกเลิกโครงการ พร้อมกับติดตั้งระบบป้องกันขีปนาวุธในเกาหลีใต้กับญี่ปุ่น
            รัฐบาลโอบามาจึงต่างจากรัฐบาลบุช ไม่เห็นว่าอิหร่านกับเกาหลีเหนือเป็นภัยคุกคามร้ายแรง การตัดสินชี้ขาดเป็นอัตวิสัย (subjective) ขึ้นกับการพินิจพิเคราะห์ของแต่ละรัฐบาล
นี่เป็นการวิเคราะห์ในแง่มุมหนึ่ง มีความถูกต้องในระดับหนึ่ง

การปรับเปลี่ยนหลัก “ชิงลงมือก่อน” :
            หลักนิยม “ชิงลงมือก่อน” ตามแนวทางของรัฐบาลบุชถูกนำไปใช้ครั้งแรกเพื่อทำสงครามกับอิรัก และเป็นต้นเหตุให้รัฐบาลต้องปรับเปลี่ยนยุทธศาสตร์ที่เกี่ยวข้องกับหลักนิยมนี้ ทั้งนี้เกิดจากเหตุผลหลัก 4 ประการ ได้แก่
            ประการแรก ชาวอเมริกันไม่สนับสนุน
สงครามอิรักเป็นสาเหตุหนึ่งทำให้ประธานาธิบดีบุชกับพรรครีพับลิกันสูญเสียคะแนนนิยม บารัก โอบามาจากพรรคเดโมแครตชนะการเลือกตั้ง ได้เป็นประธานาธิบดีผิวสีคนแรก
            ประการที่ 2 การทำสงครามครั้งนี้สหรัฐต้อง “จ่ายราคา” อย่างหนัก
            คุณ Linda Bilmes นักวิชาการจากมหาวิทยาลัย Harvard ประเมินว่ารัฐบาลสหรัฐใช้งบประมาณราว 4-6 ล้านล้านดอลลาร์ในการทำสงครามต่อต้านก่อการร้ายในอัฟกานิสถานกับอิรัก งบประมาณที่ใช้ใน 2 สมรภูมิดังกล่าว ทำให้รัฐบาลก่อหนี้เพิ่มขึ้นราว 2 ล้านล้านดอลลาร์ หรือคิดเป็นร้อยละ 20 ของหนี้สินที่เพิ่มขึ้นในช่วงปี 2001-2012 และเห็นว่าประสบการณ์ค่าใช้จ่ายที่มหาศาลจาก 2 สมรภูมินี้ จะเป็นแรงกดดันหากรัฐบาลคิดจะทำสงครามอีก
            ไม่รวมทหารอเมริกันอีกหลายพันนายที่สูญเสียชีวิตจากสงคราม ผู้บาดเจ็บพิการจำนวนมาก
            ประการที่ 3 ปัญหาเศรษฐกิจภายในประเทศ
            วิกฤตเศรษฐกิจ 2008 สร้างความเสียหายรุนแรงต่อเศรษฐกิจ ระบบเศรษฐกิจที่ใช้จ่ายเกินตัวทำให้หนี้สินพอกพูนเพิ่มมากขึ้นทุกปี อย่างไรก็ตาม 2-3 ปีที่ผ่านมารัฐบาลโอบามาประสบความสำเร็จในการพาประเทศออกจากวิกฤต เศรษฐกิจมีเสถียรภาพ การจ้างงานดีขึ้น แต่เศรษฐกิจอยู่ในช่วงฟื้นตัว เห็นว่าต้องปรับลดค่าใช้จ่าย รวมทั้งงบประมาณกลาโหมด้วย
ประการที่ 4 ทำลายภาพลักษณ์ในสายตาต่างชาติ
เนื่องจากพันธมิตรหลายประเทศไม่เห็นด้วยตั้งแต่ต้น อีกทั้งพิสูจน์แล้วว่าข้ออ้างของบุชเป็นเท็จ ผู้เชี่ยวชาญบางคนถึงกับชี้ว่าบทบาทของสหรัฐในสายตานานาชาติตกต่ำที่สุดนับตั้งแต่สิ้นสงครามโลกครั้งที่ 2 หรือนับตั้งแต่สหรัฐเป็นอภิมหาอำนาจ

            จากปัญหาทั้ง 4 ประการ ประธานาธิบดีโอบามาแก้ไขด้วยการถอนทหารออกจากอิรักกับอัฟกานิสถาน ยับยั้งชั่งใจที่จะส่งทหารเข้าร่วมรบในภาคพื้นดิน เช่น กรณีซีเรีย สงครามต่อต้านกองกำลังรัฐอิสลาม (IS/ISIL/ISIS) ปรับลดกำลังพลเพื่อประหยัดงบกลาโหม กระตุ้นเศรษฐกิจด้วยหลายมาตรการ เช่น มาตรการผ่อนคลายในเชิงปริมาณทางการเงิน (Quantitative Easing: QE) ที่ได้ผลดี
            ในด้านความสัมพันธ์กับมิตรประเทศ รัฐบาลพยายามฟื้นฟูความสัมพันธ์ ให้ความสำคัญกับการทำงานร่วมกันพันธมิตร ใช้หลักการเป็น “หุ้นส่วนที่ร่วมแบกรับภาระในอันที่จะรักษาสันติภาพและความมั่งคั่งของโลก”
            คำถามที่สำคัญคือ รัฐบาลโอบามาได้ละทิ้งหลักนิยม “ชิงลงมือก่อน” หรือไม่ หรือเป็นเพียงปรับตัวให้เข้ากับสถานการณ์ เพราะยุทธศาสตร์หลักยังคงอยู่ ทั้งการเผยแพร่ประชาธิปไตย ส่งเสริมการค้าเสรี ปฏิบัติการโจมตีก่อการร้ายในประเทศต่างๆ โดยไม่ผ่านการรับรองจากสหประชาชาติ

สรุป :
รัฐบาลบุชพยายามให้ชี้ว่าผู้ก่อการร้ายเป็นภัยคุกคามที่น่ากลัว แต่ข้อเท็จจริงที่พิสูจน์แล้วคือ ภัยคุกคามที่ร้ายแรงกว่าคือการต่อต้านจากชาวอเมริกัน ความหมางเมินจากมิตรประเทศ และงบประมาณที่ต้องสูญเสียเนื่องจากการทำสงครามเต็มรูปแบบ
อย่างไรก็ตาม ถ้าเชื่อว่ารัฐบาลโอบามาไม่ต่างจากรัฐบาลบุช เพียงแค่ปรับเปลี่ยนตามสถานการณ์ ทั้งคู่ยังยึดมั่นหลักชิงลงมือก่อน เท่ากับว่ายุทธศาสตร์ความมั่นคงแห่งชาติฉบับล่าสุด (2015) คือ การปรับปรุงจากฉบับกันยายน 2002 นั่นเอง
------------------

บทความที่เกี่ยวข้อง :
ประธานาธิบดีโอบามาชี้ว่าวิธีต่อต้านผู้ก่อการร้าย IS ที่เหมาะสมที่สุดในขณะนี้คือใช้กำลังทางอากาศ สนับสนุนพันธมิตรและหุ้นส่วน เพิ่มการสนับสนุนกองกำลังประเทศอื่นๆ ที่เข้ารบทางภาคพื้นดิน เป็นการแสดงให้โลกเห็นถึงภาวะผู้นำของอเมริกา แต่จนบัดนี้ รัฐบาลโอบามายังไม่ใช้คำว่า “ทำสงครามกับ IS” ในขณะที่ IS แถลงอย่างชัดเจนให้สมาชิกสังหารชาวตะวันตกทุกประเทศที่เข้าร่วมโจมตี IS ไม่ว่าบุคคลนั้นจะเป็นทหารหรือพลเรือน ดังนั้น โอกาสที่ IS จะก่อความรุนแรงในประเทศอื่นๆ ย่อมมีตลอดเวลา

ประธานาธิบดีโอบามาได้ประกาศแล้วว่า ภายในสิ้นปี 2014 สหรัฐจะยุติภารกิจรบ พร้อมกับถอนกำลังส่วนใหญ่ ให้เหลือเพียง 9,800 นาย และจะถอนทหารทั้งหมดออกจากอัฟกานิสถานภายในปี 2016 ทำให้เกิดคำถามว่ารัฐบาลคาบูลในอนาคตจะมีความมั่นคงหรือไม่ สหรัฐประสบความสำเร็จในการทำสงครามต่อต้านการก่อการร้ายหรือ ในเมื่อฐานที่มั่นตอลีบันยังอยู่ พวกอัลกออิดะห์ขยายตัว กระจายตัวไปหลายประเทศ


บรรณานุกรม:
1. Bilmes, Linda J. (2013). The Financial Legacy of Iraq and Afghanistan: How Wartime Spending Decisions Will Constrain Future National Security Budgets. Retrieved from https://research.hks.harvard.edu/publications/workingpapers/citation.aspx?PubId=8956&type=WPN
2. Bouris, Erica. (2006). National Security Strategy of the United States. In Encyclopedia Of United States National Security. (pp.502-505). California: Sage Publications.
3. Dunne, Charles W. (2011). Iraq: Policies, Politics, and the Art of the Possible. In Akbarzadeh, Shahram (editor). America's Challenges in the Greater Middle East: The Obama Administration's Policies (pp.11-30). New York: Palgrave Macmillan.
4. D'Anieri, Paul. (2012). International Politics: Power and Purpose in Global Affairs. USA: Wadsworth.
5. Haley, John. (2006). National Security Strategy Report. In Encyclopedia Of United States National Security. (pp.505-506). California: Sage Publications.
6. Ismael, Tareq Y., & Haddad, William W. (2004). Iraq: The Human Cost of History.USA: Pluto Press.
7. Jacques, Martin. (2009). When China Rules the World: The End of the Western World and the Birth of a New Global Order. USA: Penguin Press.
8. North Korea: U.S. Relations, Nuclear Diplomacy, and Internal Situation. (2013, January 4). Congressional Research Service. Retrieved from http://www.fas.org/sgp/crs/nuke/R41259.pdf
9. The White House. (2015, February 6). National Security Strategy 2015. Retrieved from http://nssarchive.us/wp-content/uploads/2015/02/2015.pdf
----------------------