วันจันทร์ที่ 5 ธันวาคม พ.ศ. 2559

ความสำเร็จและล้มเหลวของการเจรจาน้ำมันรอบพฤศจิกายน 2016

4 ธันวาคม 2016
ชาญชัย คุ้มปัญญา
(ตีพิมพ์ใน คอลัมน์ “สถานการณ์โลก” ไทยโพสต์ ปีที่ 21 ฉบับที่ 7332 วันอาทิตย์ที่ 4 ธันวาคม พ.ศ.2559)

แม้การเจรจารอบเดือนเมษายน 2016 ดูเหมือนไม่ประสบผลสำเร็จ ไม่ปรากฏข้อตกลงใดๆ ที่ประกาศต่อสาธารณะ แต่นับจากการเจรจารอบนั้น บรรดานักวิเคราะห์เชื่อว่าการเจรจาจะดำเนินต่อไปและจะได้ข้อตกลงในที่สุด เพราะประเทศผู้ส่งออกน้ำมันต่างรับรู้ผลกระทบทางเศรษฐกิจจากราคาน้ำมันอ่อนตัวด้วยกันทั้งสิ้น อย่างน้อยขอให้ราคาสูงขึ้นบ้าง การเจรจาจึงดำเนินต่อไป ความร่วมมือเพิ่มขึ้นตามลำดับ เช่น ต้นเดือนกันยายน รัฐบาลซาอุฯ กับรัสเซียลงนามความร่วมมือด้านตลาดน้ำมัน รวมถึงการควบคุมกำลังการผลิต
ปลายเดือนกันยายน กลุ่มโอเปกได้ข้อสรุปว่าจะปรับลดเพดานส่งออกจาก 33.24 ล้านบาร์เรลต่อวัน เป็นไม่เกิน 32.5 – 33 ล้านบาร์เรล เป็นการส่งสัญญาณท่าทีโอเปกก่อนเข้าสู่การเจรจารอบถัดไป
2 สัปดาห์ต่อมากลุ่มโอเปกกับนอกโอเปกประชุมนอกรอบทันที แม้รัฐมนตรีกระทรวงพลังงานรัสเซียกล่าวว่าไม่คิดลงนามข้อตกลงใดๆ แต่บ่งชี้ว่าทุกฝ่ายตั้งใจ พยายามอย่างหนักที่จะบรรลุเป้าหมาย อย่างน้อยขอให้ราคาสูงขึ้นบ้าง ดีกว่าไม่ได้อะไรเลย

ผลการเจรจา ถอยกันคนละก้าว :                                                                               
ที่ผ่านมารัฐบาลซาอุฯ ยึดหลักว่าจะพิจารณาปรับลดกำลังการผลิต หากประเทศอื่นๆ จะลดกำลังการผลิตด้วย เจ้าชาย Turki bin Faisal อดีตหัวหน้าหน่วยข่าวกรองกล่าวว่า ซาอุฯ “จะไม่ยอมเสียส่วนแบ่งการตลาดแก่คนอื่น ยอมให้ผู้ผลิตอย่างรัสเซีย ไนจีเรีย อิหร่านและประเทศอื่นๆ ขาย (น้ำมัน) แก่ลูกค้าของซาอุฯ” อีกต่อไป ที่ผ่านมาซาอุฯ พยายามรักษาโควตา ขณะที่ประเทศอื่นๆ ฉวยประโยชน์จากการนี้
            ปลายเดือนพฤศจิกายน 2016 กลุ่มโอเปกกับนอกโอเปกบรรลุข้อตกลงร่วมลดเพดานการส่งออก โดยโอเปกจะปรับลดกำลังการผลิต 1.2 ล้านบาร์เรลจากปัจจุบันที่ 33.6 ล้านบาร์เรล (ลดลงร้อยละ 3.57) ข้อมูลบางแหล่งระบุว่าซาอุฯ จะปรับลดราว 5 แสนบาร์เรล ส่วนสหรัฐอาหรับเอมิเรตส์ คูเวต กับกาตาร์จะปรับลดรวม 3 แสนบาร์เรล ด้านอิรักจะปรับลด 2 แสนบาร์เรล (อีกหลายประเทศปรับลดเช่นกันในปริมาณเล็กน้อย) ด้านกลุ่มนอกโอเปกจะปรับลดรวม 6 แสนบาร์เรล เฉพาะรัสเซียจะลดลง 3 แสนบาร์เรล
            รวมแล้วจะปรับลดทั้งสิ้นราว 1.8 ล้านบาร์เรลให้ได้ก่อนกลางปี 2017 ข้อตกลงมีเริ่มมีผลบังคับใช้ในวันที่ 1 มกราคม 2017 ทบทวนอีกครั้งกลางปีหน้า
            ผลการเจรจาคือต่างฝ่ายต่างปรับลดคนละเล็กน้อย เป็นการแก้ปัญหาแบบบัวไม่ให้ช้ำ น้ำไม่ให้ขุ่น ไม่กดดันให้บางประเทศต้อง “เสียสละ”
ปริมาณรวมที่ปรับลดไม่มาก ประโยชน์ที่ได้จริงคือ ตลาดรับรู้แล้วว่าอุปทานจะไม่เพิ่มขึ้นอีก และมีแนวโน้มลดลงในอนาคต เป็นเหตุผลหลักทำให้ราคาปรับตัวสูงขึ้นทันทีที่บรรลุข้อตกลง (ทั้งๆ ที่ยังไม่ถึงเวลาปฏิบัติตามข้อตกลง)

ข้อตกลงรอบพฤศจิกายนไม่ได้แก้ปัญหาทั้งหมด :
            ราคาที่สูงขึ้นถึงระดับ 50 ดอลลาร์ต่อบาร์เรลเป็นราคาที่สูงกว่าเดิม แต่ยังห่างไกลจากระดับแถว 100 ดอลลาร์ในอดีต ทั้งนี้น่ามาจากสาเหตุต่อไปนี้
          ประการแรก ลดแรงกดดันต่อเศรษฐกิจการเมืองภายใน
            ต้นเดือนธันวาคม 2014 ในขณะที่ราคาน้ำมัน WTI เริ่มหลุด 70 ดอลลาร์ รัฐบาลซาอุดีอาระเบียกล่าวว่าราคาน้ำมันปัจจุบันเป็นราคาที่ยอมรับได้ นโยบายน้ำมันของซาอุฯ “สะท้อนปัจจัยพื้นฐานทางเศรษฐกิจ เพื่อผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจของประเทศทั้งในระยะสั้นและระยะยาว รวมทั้งผลประโยชน์ของผู้ผลิตและผู้บริโภค"
            จากนั้นราคาน้ำมันอ่อนตัวลงต่อเนื่อง ปลายปี 2015 อยู่แถว 40 กว่าดอลลาร์ต่อบาร์เรล เมี่อถึงตอนนี้ทางการซาอุฯ ประกาศขึ้นราคาน้ำมันหน้าปั๊มร้อยละ 40 ลดการอุดหนุนราคาไฟฟ้า น้ำประปา หลังรัฐบาลขาดดุล 98 พันล้านดอลลาร์ เนื่องจากกำไรจากการขายน้ำมันดิบหดตัวร้อยละ 60 กระทบรายรับของประเทศอย่างมาก เพราะร้อยละ 73 ของรายได้มาจากน้ำมัน (ตามข้อมูลของรัฐบาล) ข้อมูลสิ้นปี 2015 รัฐบาลมีรายจ่าย 260 พันล้านดอลลาร์ มีรายได้เพียง 162 พันล้าน

กษัตริย์ซัลมาน บิน อับดุล อาซิซ (King Salman Bin Abdul Aziz) แห่งซาอุดีอาระเบีย ยืนยันว่าระบบเศรษฐกิจประเทศแข็งแกร่งพอที่จะรองรับความท้าทายต่างๆ เรื่องที่รัฐบาลเป็นกังวลคือผลกระทบเชิงลบต่อชนชั้นกลางและล่างหากรัฐลดการใช้จ่าย จึงคงรายจ่ายเรื่องการศึกษากับการสาธารณสุข พร้อมกับเดินหน้าปฏิรูปเศรษฐกิจ
            ปลายกันยายน 2016 มีข่าวว่าพนักงานต่างชาติหลายร้อยคนที่ทำงานตามโรงพยาบาลในซาอุฯ ออกมาประท้วงรัฐบาลเพราะไม่ได้รับเงินเดือน 7 เดือนแล้ว ระยะนี้สถานการณ์ในซาอุฯ ไม่ค่อยสงบนัก เกิดปัญหาอันเนื่องจากรัฐบาลตัดลดงบประมาณ พนักงานต่างชาติบางคนบ่นว่านอกจากไม่ได้เงินเดือน ยังถูกตัดอาหาร ไฟฟ้า
            แรงงานที่เป็นพลเมืองซาอุฯ ถูกปรับลดเงินเดือนเช่นกัน ปัจจุบันคนทำงานชาวซาอุฯ ราวร้อยละ 70 เป็นข้าราชการหรือลูกจ้างรัฐบาล คนเหล่านี้รายได้ลดลง รัฐปรับลดโบนัส ค่าล่วงเวลา
พนักงานไปรษณีย์รายหนึ่งเล่าว่าตอนนี้รายได้ของตนขณะนี้อยู่ที่ 4,800 ริยาดต่อเดือน (1,280 ดอลลาร์) จากเดิมที่ 6,000 ริยาด (ลดลงร้อยละ 20) เพื่อนร่วมงานของเขาโมโหเป็นฟืนเป็นไฟ

ข้อมูลข้างต้นบ่งชี้ผลกระทบราคาน้ำมันต่อซาอุฯ ผลกระทบทำนองนี้ไม่ได้เกิดขึ้นกับซาอุฯ เท่านั้น  Andreas Schwabe นักเศรษฐศาสตร์จาก Raiffeisen Bank International AG เคยประเมินว่ารัสเซียคือประเทศที่จะได้รับผลกระทบมากที่สุด “รูเบิลจะอ่อนค่า เงินเฟ้อพุ่ง ปัญหาต่างๆ ที่เกี่ยวกับงบประมาณ” นักลงทุนจะพากันขายสินทรัพย์รัสเซีย เงินทุนไหลออกนอกประเทศ บริษัทประสบปัญหาลามไปถึงธนาคาร แม้ผลร้ายไม่รุนแรงตามคาด แต่ทำไมรัสเซียต้องขายน้ำมันราคาถูก จะดีกว่าไหมถ้าขายปริมาณเท่าเดิมแต่กำไรเพิ่มขึ้น
            การเจรจายกระดับราคาน้ำมันรอบพฤศจิกายนไม่แก้ปัญหาภายในทั้งหมด แต่ ช่วยรัฐบาลอธิบายได้ว่ากำลังทำหน้าที่ของตน ไม่ได้นิ่งนอนใจ เป็นอีกแรงที่ช่วยระงับความวุ่นวายภายใน และเป็นสาเหตุว่าทำไมจึงเพิ่มขึ้นได้เพียงเท่านี้

          ประการที่ 2 การต่อสู้ในตลาดน้ำมันดำเนินต่อไป
คำอธิบายราคาน้ำมันอ่อนตัวมี 2 แนว แนวทางแรกคือเป็นไปตามกลไกตลาด อีกแนวทางคือจากเหตุผลทางการเมืองระหว่างประเทศ
Bijan Zanganeh รัฐมนตรีกระทรวงน้ำมันอิหร่านเชื่อว่ารัฐบาลซาอุฯ อยู่เบื้องหลังราคาน้ำมันที่ตกต่ำในขณะนี้ เพื่อหวังผลทางการเมืองระหว่างประเทศ เหตุผลรองลงมาคือน้ำมันของสหรัฐและเศรษฐกิจอ่อนแอทั่วโลก
            ประธานาธิบดีปูตินเห็นว่าเหตุน้ำมันราคาตกอาจเป็นแผนสมรู้ร่วมคิดระหว่างรัฐบาลซาอุฯ กับสหรัฐ

            ถ้าเป้าหมายคือการให้ราคาน้ำมันกลับไปอยู่ที่เดิม (ระดับ 100 ดอลลาร์) เป้าหมายนี้ยังห่างไกล ถ้าเป้าหมายคือวัตถุประสงค์ทางการเมืองระหว่างประเทศ เช่น กดดันรัสเซีย อิหร่าน การต่อสู้เพื่อเป้าหมายดังกล่าวยังดำเนินต่อไป และเข้าสู่หมวดสงครามยืดเยื้อ โอกาสที่ราคาน้ำมันจะกลับไปสู่ระดับ 100 ดอลลาร์จึงเป็นเรื่องห่างไกล

ประการที่ 3 อำนาจต่อรองโอเปกลดน้อยลง
            เป็นที่ยอมรับทั่วไปว่าหลายสิบปีที่ผ่านมา กลุ่มโอเปกมีอิทธิพลต่อราคาน้ำมันดิบโลก และซาอุฯ คือแกนนำกลุ่มนี้
พฤษภาคม 2015 Khalid al-Falih รัฐมนตรีกระทรวงพลังงานซาอุฯ คนใหม่ กล่าวว่า ซาอุฯ จะยังคงนโยบายส่งออกน้ำมันให้เพียงพอกับความต้องการของโลก รักษาบทบาทของซาอุฯ ต่อการเป็นผู้ผลิตน้ำมันในตลาดโลก ตีความได้ว่ารัฐบาลซาอุฯ ยังคงนโยบายหลักเช่นเดิม สมาชิกในกลุ่มโอเปกจะกำหนดปริมาณส่งออกของแต่ละประเทศ ระบบนี้คือการรักษาอุปทานน้ำมันของกลุ่ม เป็นกลไกควบคุมราคาน้ำมันตลาดโลก
Robbie Diamond ประธานของ Securing America's Future Energy (SAFE) กล่าวว่า “ไม่ว่าโอเปกตัดสินใจคงระดับการผลิตไว้ที่เท่าใด คือความพยายามที่จะควบคุมสินค้าโภคภัณฑ์นี้ อันเป็นเลือดหล่อเลี้ยงเศรษฐกิจโลก ตอกย้ำความสำคัญของการผูกขาดน้ำมัน”

อย่างไรก็ตาม สถานการณ์ราคาน้ำมันอ่อนตัวที่เกิดขึ้นตั้งแต่ปี 2014 ให้ข้อสรุปอย่างหนึ่งว่า อิทธิพลโอเปกลดลงน้อย กลุ่มนอกโอเปกโดยเฉพาะรัสเซียสูงขึ้น
พวกซาอุฯ สามารถผลิตน้ำมันให้ล้นตลาด แต่การยกราคาให้สูงขึ้นต้องอาศัยความร่วมมือทุกประเทศ โควตาส่งออกน้ำมันจึงไม่อยู่ภายใต้การชี้นำของพวกซาอุฯ เพียงฝ่ายเดียวอีกต่อไป

ประเด็นนี้สำคัญมาก เพราะหมายถึงอิทธิพลของพวกซาอุฯ ลดน้อยลง ราคาน้ำมันซึ่งเป็นปัจจัยขับเคลื่อนเศรษฐกิจโลกตัวหนึ่งกำลังเปลี่ยนแปลง ในระยะยาวจะส่งผลต่อโครงสร้างระบบเศรษฐกิจโลก ความเป็นไปของประเทศผู้ส่งออกน้ำมันแต่ละประเทศ ภูมิภาคตะวันออกกลาง ฯลฯ เป็นเรื่องน่าศึกษาติดตามอย่างยิ่ง

ตลาดในอนาคตยังไม่แน่นอน :
ถ้ามองในแง่ดี (อิงผู้ผลิต) ราคาน้ำมันน่าจะปรับตัวสูงขึ้นอีกในอนาคต เพราะบรรดาผู้ผลิตผู้ส่งออกทั้งหลายต้องการเห็นระดับราคาที่สูงกว่านี้
ถ้ามองในแง่ลบ เงื่อนไขการปรับลดในการเจรจารอบหน้าอาจไม่เหมือนรอบนี้ บางประเทศถูกอาจกดดันให้ปรับลดในสัดส่วนมากเป็นพิเศษ เช่น ซาอุฯ อิหร่าน อิรัก รัสเซีย วิธีการที่ง่ายกว่าคือใช้วิธีเดิม ปรับลดคนละเล็กน้อย แต่จะยกระดับราคาให้สูงขึ้นอีกเท่าใดยังยากจะประเมิน
ประเด็นใช้น้ำมันเป็นเครื่องมือทางการเมืองระหว่างประเทศ เป็นปัจจัยลบที่มีน้ำหนักมากสุด ถ้าเชื่อว่าเป็นต้นเหตุของราคาน้ำมันที่อ่อนตัวตั้งแต่ปี 2014 เรื่อยมา
            นอกจากนี้ ยังมีปัจจัยอื่นๆ ที่ไม่ได้เอ่ยถึง เช่น นโยบายพลังงานของรัฐบาลทรัมป์ การเพิ่มกำลังการผลิตเพื่อลดการนำเข้าของสหรัฐ ความสัมพันธ์ระหว่างน้ำมันกับพลังงานประเภทอื่นๆ
            ที่แน่นอนที่สุดคือตลาดน้ำมันโลกเข้าสู่ระบบโควตาอีกครั้ง ข้อตกลงเมื่อไม่กี่วันที่ผ่านมาคือโควตาล่าสุด
--------------------------
บทความที่เกี่ยวข้อง : 
ผู้เชี่ยวชาญ นักวิชาการบางคนพูดเสมอว่าราคาน้ำมันเป็นไปตามหลักตลาดเสรี ขึ้นกับอุปสงค์อุปทาน แต่การลดต่ำของราคาน้ำมันดิบในช่วง 2 ปีที่ผ่านมามีหลักฐานหลายชิ้นที่บ่งบอกว่าไม่ได้เป็นไปตามหลักกลไกเสรี หนึ่งในหลักฐานดังกล่าวคือแนวคิดที่ว่ารัฐบาลซาอุฯ กำลังใช้ราคาน้ำมันเป็นเครื่องมือจัดการอิหร่าน เรื่องทำนองไม่ใช่เรื่องใหม่ราคาน้ำมันเป็นเครื่องมือทางการเมืองระหว่างประเทศมานานแล้ว

บรรณานุกรม:
1. Cockburn, Patrick. (2016, September 26). Saudi Arabia is showing signs of financial strain as its relationship with the US sours. The Independent. Retrieved from http://www.independent.co.uk/voices/saudi-arabia-is-showing-signs-of-financial-strain-as-its-relationship-with-the-us-sours-a7333461.html
2. Craymer, Lucy. (2016, October 10). Oil prices under pressure on signs Russia won’t sign an output deal. Market  Watch. Retrieved from http://www.marketwatch.com/story/oil-prices-under-pressure-on-signs-russia-wont-sign-an-output-deal-2016-10-10
3. Experts: Saudi-Russian agreement vital for stability of oil market. (2016, September 7). Russia and Saudi Arabia to decide the fate of oil. Arab News. Retrieved from httphttp://www.arabnews.com/node/981276/saudi-arabia
4. Faulconbridge, Guy. (2014, December 3). Saudi would consider output cut if Russia, others join in. Al Arabiya/Reuters. Retrieved from http://english.alarabiya.net/en/business/energy/2014/12/02/Saudi-would-consider-output-cut-if-Russia-others-join-in-.html
5. Kingdom unveils SR840bn budget. (2015, December 29). Arab News. Retrieved from http://www.arabnews.com/economy/news/856781
6. OPEC. (2016, November 30). OPEC 171st Meeting concludes. Retrieved from http://www.opec.org/opec_web/en/press_room/3912.htm
7. OPEC agrees first oil output cuts since 2008. (2016, November 30). Al Arabiya/Reuters. Retrieved from http://english.alarabiya.net/en/business/energy/2016/11/30/Oil-jumps-8-percent-on-prospects-for-big-OPEC-output-cut.html
8. OPEC reaches "historical" output cut in Algiers meeting. (2016, September 29). Xinhua. Retrieved from http://news.xinhuanet.com/english/2016-09/29/c_135721079.htm
9. Paul, Katie., Rashad, Marwa., & Aswad, Celine. (2016, September 26). Saudi chops wage, benefit bill in delicate pursuit of austerity. Reuters. Retrieved from http://in.reuters.com/article/saudi-economy-idINKCN11X1UY
10. Petroleum policies to remain stable: New Saudi energy minister. (2015, May 8). CNBC/Reuters. Retrieved from http://www.cnbc.com/2016/05/08/petroleum-policies-to-remain-stable-new-saudi-energy-minister.html
11. Putin says oil market price conspiracy between Saudi Arabia and US not ruled out. (2014, December 18). TASS. Retrieved from http://itar-tass.com/en/russia/767896
12. Russia is ready to cut production by 300,000 barrels per day and join OPEC agreement. (2016, November 30). TASS. Retrieved from http://tass.com/economy/915723
13. Saudi Arabia hikes petrol prices by 40% at the pump. (2015, December 29). Al Jazeera. Retrieved from http://www.aljazeera.com/news/2015/12/saudi-arabia-hikes-petrol-prices-40-pump-151228154350415.html
14. Saudi Arabia warns oil market speculators. (2014, December 2). Arab News. Retrieved from http://www.arabnews.com/featured/news/668566
15. Tutt, Phillip., & Clinch, Matt. (2014, November 27). OPEC will not cut oil production: Saudi minister. CNBC. Retrieved from http://www.cnbc.com/id/102222286
16. Zanganeh says S. Arabia has kept oil prices down for political purposes. (2015, January 5). Tehran Times. Retrieved from http://www.tehrantimes.com/politics/120769-zanganeh-says-s-arabia-has-kept-oil-prices-down-for-political-purposes-
-----------------------------