วันจันทร์ที่ 10 ตุลาคม พ.ศ. 2559

ความจริงที่ซ่อนอยู่ในความสัมพันธ์กับชาติพันธมิตรของทรัมป์ (2)

9 ตุลาคม 2016
ชาญชัย คุ้มปัญญา
(ตีพิมพ์ใน คอลัมน์ “สถานการณ์โลก” ไทยโพสต์ ปีที่ 20 ฉบับที่ 7276 วันอาทิตย์ที่ 9 ตุลาคม พ.ศ.
2559)

ประเด็นทบทวนนาโต :
            ทรัมป์วิพากษ์นาโตหลายเรื่อง สรุปใจความว่ามีปัญหา 3 ข้อ ข้อแรกคือล้าสมัยเพราะก่อตั้งสมัยสงครามเย็น บริบทปัจจุบันแตกต่างไปมาก ข้อ 2 สมาชิกนาโตให้ความสำคัญกับก่อการร้ายน้อยเกินไป มีเพียง 2 ประเทศเท่านั้นที่เข้าร่วมทำสงครามกับ IS/ISIL/ISIS
            ข้อ 3 ชาติสมาชิกแบกรับภาระน้อยเกินไป ดูจากงบประมาณกลาโหมต่ำกว่าร้อยละ 2 ของจีดีพี ผิดจากข้อตกลงตามกำหนด กองทัพจึงอ่อนแอกว่าที่ตั้งเป้า ตีความว่าสหรัฐต้องเป็นผู้แบกภาระส่วนที่ขาด ต้องจ่ายเงินสนับสนุนมากแต่ประโยชน์น้อย ไม่ยุติธรรมต่อสหรัฐ อีกทั้งขณะนี้ไม่ได้ร่ำรวยเหมือนแต่ก่อน ดังนั้นหากชาติสมาชิกนาโตไม่ช่วยแบกรับภาระค่าใช้จ่ายเพิ่มเติม จะขอพิจารณาถอนตัวออกจากนาโต และถ้าการทำเช่นนี้เป็นเหตุให้นาโตแตกก็ให้แตกไปเลย
            เป็นอีกประเด็นที่ทรัมป์ใช้ถ้อยคำรุนแรง คราวนี้คือขู่ถอนตัวจากนาโต ปล่อยให้นาโตแตกหรือล่มสลาย ก่อให้เกิดการวิเคราะห์ต่างๆ นานาทั้งต่อตัวทรัมป์และอนาคตนาโต

เป็นที่รับรู้ทั่วไปว่าองค์การสนธิสัญญาแอตแลนติกเหนือ (North Atlantic Treaty Organisation: NATO) ก่อตั้งหลังสิ้นสงครามโลกครั้งที่ 2 เริ่มสงครามเย็น ประกอบด้วยฝากฝั่งอเมริกาเหนือกับยุโรปตะวันตก เป็นองค์กรเพื่อความมั่นคงโดยเฉพาะ จัดตั้งระบบพันธมิตรทางทหารถ่วงดุลอำนาจฝ่ายคอมมิวนิสต์ เป็นเสาหลักของฝ่ายโลกเสรี กำลังทหารส่วนใหญ่กระจุกตัวอยู่ในกลุ่มนี้ รวมถึงอาวุธนิวเคลียร์
เมื่อสิ้นสงครามเย็นบทบาทนาโตหลากหลายมากขึ้น แต่ความสำคัญลดลงตามภัยคุกคามที่ลดลง ทั้งยังดำเนินนโยบายปรับความสัมพันธ์กับรัสเซียและยุโรปตะวันออก สมาชิกนาโตแต่ละประเทศดำเนินนโยบายที่เป็นตัวของตัวเองมากขึ้น พัฒนาการของอียูที่ให้ความสำคัญกับเศรษฐกิจ
เช่นในปี 2003 เมื่อสหรัฐตัดสินใจบุกอิรัก มีแต่อังกฤษที่สนับสนุนอย่างเต็มที่เท่านั้น ประเทศอย่างฝรั่งเศส เยอรมนีและอื่นๆ ไม่ส่งทหารเข้าร่วมรบ
            เช่นเดียวกับรอบนี้ ดังที่ทรัมป์บอกว่ามี 2 ประเทศเท่านั้นที่สนับสนุนสหรัฐในการทำสงครามต่อต้านก่อการร้าย IS

การแบ่งรับภาระงบประมาณ :
คำขู่สำคัญของทรัมป์คือจะพิจารณาถอนตัวออกจากนาโต หากชาติสมาชิกไม่ช่วยแบกรับภาระเพิ่มเติม และโยงเหตุผลมากมาย ข้อเท็จจริงคือข้อวิพากษ์ของทรัมป์เป็นเรื่องจริงทั้งหมด แต่เป็นเรื่องเก่าทั้งหมดเช่นกัน เป็นเรื่องที่ทุกฝ่ายได้หารือปรับปรุงแก้ไขเรื่อยมา สิ่งที่ปรากฏ ณ วันนี้คือผลจากการเจรจาต่อรองในอดีต
เริ่มจากประเด็นช่วยแบกรับภาระงบประมาณ ข้อเท็จจริงคือ ตั้งแต่ต้นทศวรรษ 1950 หรือเริ่มก่อตั้งนาโต รัฐบาลสหรัฐเรียกร้องให้ชาติสมาชิกนาโตแบ่งรับภาระค่าใช้จ่ายจำนวนมหาศาล (เพราะขณะนั้นหมายถึงการเผชิญหน้าค่ายสังคมนิยมโซเวียตฝั่งยุโรป) ชาติสมาชิกช่วยบางส่วนแต่น้อยกว่าที่ต้องการ ในการนี้ส่วนหนึ่งหมายถึงการที่ประเทศยุโรปตะวันตกเพิ่มงบประมาณกลาโหม เสริมสร้างกองทัพตนเอง เป็นประเด็นถกเถียงในหมู่นาโตที่เรียกกว่า “burdensharing debate

เยอรมันตะวันตก (ขณะยังไม่รวมประเทศ) กับอังกฤษเคยโต้แย้งว่าสหรัฐได้รับผลประโยชน์ด้านอื่นๆ จากการลงทุนทางทหาร เป็นประโยชน์ต่ออุตสาหกรรมทหารของสหรัฐ (แต่ยุโรปได้น้อย) ที่สำคัญคือเนื่องจากยุโรปตะวันตกเป็นพื้นที่กันชนระหว่างสหรัฐกับค่ายสังคมนิยม หากเกิดสงครามขึ้นจริง ยุโรปตะวันตกจะเสียหายหนักเพราะเป็นพื้นที่สมรภูมิโดยตรง นอกจากนี้สหรัฐหัวเรือใหญ่ของกองทัพนาโต หากต้องการให้ยุโรปแบ่งเบาภาระเพิ่มเติม ต้องแบ่งอำนาจบังคับบัญชาให้ยุโรปด้วย
ตลอดหลายทศวรรษที่ผ่านมา ประเด็นแบ่งเบาภาระงบประมาณเป็นเรื่องที่เจรจาหารือต่อเนื่อง และรุนแรงขึ้นมากในทศวรรษ 1980 เมื่อสหรัฐประสบปัญหาขาดดุลหนัก จำต้องรัดเข็มขัด แต่เนื่องจากความตึงเครียดจากสงครามเย็นเริ่มคลายตัว ความสัมพันธ์กับสหภาพโซเวียตดีขึ้น ฝ่ายยุโรปจึงลังเลใจ

ความเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่เกิดขึ้นอีกครั้งเมื่อสิ้นสุดสงครามเย็น ยุโรปตะวันตกไม่เห็นภัยคุกคามจากพวกคอมมิวนิสต์อีกแล้ว สหรัฐปิดฐานทัพหลายแห่ง ถอนกำลังจำนวนมาก รวมถึงอาวุธนิวเคลียร์จำนวนหนึ่งกลับประเทศ เหตุการณ์กลับกลายเป็นว่าพันธมิตรยุโรปอยากให้สหรัฐคงกำลังจำนวนหนึ่งต่อไป ด้วยแนวคิดให้สหรัฐช่วยแบกรับภาระความมั่นคง โดยที่ยุโรปคิดจะลดค่าใช้จ่ายอย่างเดียว
            นับจากสิ้นสงครามเย็น งบประมาณกลาโหมของประเทศต่างๆ ในยุโรปตะวันตกไม่ทรงตัวก็ลดลง เมื่อเกิดวิกฤตการเงิน 2008 ยิ่งทำให้หลายประเทศต้องปรับลดงบประมาณ ประเทศอังกฤษ ฝรั่งเศส สเปน เบลเยียมและเดนมาร์กปรับลดงบกลาโหมในสัดส่วนเลข 2 หลัก ปรับลดโครงการจัดซื้ออาวุธใหม่หลายรายการหรือไม่ก็เลื่อนออกไป
            ภาวะเศรษฐกิจอันเปราะบางในปัจจุบันเป็นอีกเหตุผล กดดันให้รัฐบาลต้องรัดเข็มขัด มุ่งใช้จ่ายเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ แก้ปัญหาสังคม มากกว่าคิดถึงเรื่องความมั่นคงระหว่างประเทศเพียงอย่างเดียว

ที่ผ่านมารัฐบาลโอบามาเรียกร้องให้ชาติสมาชิกนาโตเพิ่มงบประมาณกลาโหม หวังให้ชาติสมาชิกอื่นๆ แสดงบทบาทมากขึ้น เหตุผลสำคัญคือเพื่อต้านอิทธิพลทางทหารของรัสเซียที่กำลังฟื้นตัว ความขัดแย้งยูเครนก่อให้เกิดการเผชิญหน้าระหว่างนาโตกับรัสเซียอีกรอบ รัฐบาลโอบามาหวังให้ชาติสมาชิกนาโตอื่นๆ ขยายกองทัพ แต่ชาติสมาชิกเหล่านี้ไม่ได้คิดเช่นนั้น
มิถุนายน 2011 Robert Gates รัฐมนตรีกระทรวงกลาโหมสหรัฐ (สมัยรัฐบาลโอบามา) กล่าวว่าบางประเทศหวังความคุ้มครองจากนาโต แต่ไม่ยอมแบ่งรับความเสี่ยงและค่าใช้จ่าย เป็นเรื่องที่ยอมรับไม่ได้ ที่ยุโรปหวังลดงบประมาณกลาโหมโดยใช้เงินภาษีของชาวอเมริกัน ตอนนี้ไม่ใช่ยุคสงครามเย็น
มิถุนายน 2013 Ivo Daalder เอกอัครราชทูตสหรัฐประจำนาโต พูดย้ำตรงไปตรงมาว่า สัดส่วนที่ชาติยุโรปแบกรับน้อยเกินไปจนถึงระดับที่อยู่ไม่ได้อีกแล้ว (unsustainable level)
การเรียกร้องให้สมาชิกนาโตอื่นๆ ช่วยแบกรับภาระงบประมาณนาโตจึงไม่ใช่เรื่องใหม่

ความเป็นนาโตในปัจจุบัน :
นาโตกลับมาให้ความสำคัญกับพลังอำนาจของรัสเซียอีกครั้งเมื่อรัฐบาลปูตินเข้าแทรกแซงสถานการณ์ในยูเครน ส่งทหารเข้ายึดครองไครเมีย (Crimea) เมื่อปี 2014 ไม่ว่าจะมองว่าเป็นการรุกรานหรือป้องกัน เรื่องนี้กลายเป็นสถานการณ์ร้อนแรงให้กลุ่มยุโรปตะวันตกต้องทบทวนขีดความสามารถกองทัพ ทบทวนนโยบายความมั่นคงระหว่างประเทศครั้งใหญ่
จากเหตุการณ์ดังกล่าว ชาติสมาชิกอียูร้องขอให้สหรัฐเพิ่มกำลังทหารในยุโรป รัฐบาลโอบามาส่งทหารเข้ายุโรปเพิ่มขึ้นเล็กน้อย แต่มุ่งคว่ำบาตรเศรษฐกิจรัสเซียเป็นหลัก ไม่คิดเผชิญหน้าทางทหาร เชื่อว่าสามารถแก้ไขด้วยวิถีทางการทูต พร้อมกับย้ำความร่วมมือกับยุโรป ประธานาธิบดีโอบามากล่าวว่า “ยุโรปกับอเมริการวมเป็นหนึ่งเพื่อสนับสนุนรัฐบาลยูเครนและประชาชนยูเครน” “เรารวมใจเพื่อให้รัสเซียจ่ายราคาในสิ่งที่ได้กระทำในทางใดทางหนึ่ง”
กรณียูเครนเห็นความร่วมมือระหว่างสหรัฐกับนาโต แต่ไม่ใช่ยุโรปจะตามใจสหรัฐทุกอย่าง

ทรัมป์พูดถึงสมาชิกนาโต 2 ประเทศที่เข้าร่วมปฏิบัติการโจมตีผู้ก่อการร้าย IS ในซีเรีย ซึ่งหมายถึง อังกฤษกับฝรั่งเศส ถ้าจะพูดประเด็นนี้ในเชิงลึกจะเป็นเรื่องอ่อนไหวมาก เพราะสมาชิกนาโตหลายประเทศเห็นต่างในการแก้ปัญหาซีเรีย แนวคิดที่ว่า IS เป็นผู้ก่อการร้ายที่รัฐอุปถัมภ์ เป็นเรื่องของรัฐบาลบางประเทศต้องการล้มล้างรัฐบาลอัสซาดแห่งซีเรีย
            เป็นอีกกรณีตัวอย่างที่ชี้ว่านาโตปัจจุบันแตกต่างจากอดีต

วิเคราะห์องค์รวมและสรุป :
ทรัมป์พูดถูกว่าควรปฏิรูปองค์การนาโต เพื่อรองรับภัยคุกคามในสมัยศตวรรษที่ 21 ที่แตกต่างจากสมัยสงครามเย็น ข้อวิพากษ์ของทรัมป์เป็นเรื่องจริงทั้งหมด แต่เป็นเรื่องเก่าทั้งหมดเช่นกัน เป็นเรื่องที่ทุกฝ่ายได้หารือปรับปรุงแก้ไขเรื่อยมา มีความเห็นต่างมากมายในหมู่สมาชิก แต่รัฐบาลสหรัฐไม่เคยพูดเรื่องคิดถอนตัวจากนาโต เพราะทุกวันนี้ได้ประโยชน์จากนาโตมากอยู่แล้ว การเจรจาต่อรองที่ดำเนินเรื่อยมาก็เพื่อการปรับปรุงนาโตให้อยู่ในสภาพที่ทุกฝ่ายยอมรับได้
สิ่งที่ปรากฏ ณ วันนี้คือผลจากการเจรจาต่อรองที่ดำเนินต่อเนื่องเรื่อยมาจนถึงปัจจุบัน

ปัจจุบัน สหรัฐไม่เพียงกังวลรัสเซีย ยังกังวลจีนที่กำลังก้าวขึ้นมาเช่นกัน และทั้ง 2 ประเทศมีผลประโยชน์ร่วม ผูกความสัมพันธ์แนบแน่น ครั้งหนึ่งประธานาธิบดีปูตินกล่าวถึงความสัมพันธ์กับจีนว่า “หุ้นส่วนทางยุทธศาสตร์ระหว่างจีนกับรัสเซียมีความสำคัญยิ่งทั้งในระดับทวิภาคีและระดับโลก”
จีนกับรัสเซียพยายามทำลายนโยบายที่เรียกว่า “ปิดล้อมคู่” (dual containment) พยายามสร้างระบบการเมืองโลก เศรษฐกิจระหว่างประเทศใหม่
            ถ้าพูดเฉพาะด้านการทหาร รัสเซียมีสินค้า (อาวุธกับเทคโนโลยี) ที่จีนต้องการ ส่วนจีนมีเงินมหาศาลพร้อมที่จะใช้จ่าย ความร่วมมือของ 2 ประเทศต่างส่งเสริมซึ่งกันและกัน

หากสหรัฐถอนตัวจากนาโต ปล่อยให้พวกยุโรปป้องกันตัวเอง ดังที่พูดกับญี่ปุ่นและเกาหลีใต้ เป็นไปได้ว่ารัสเซียจะจับมือกับอียูทำสนธิสัญญาไม่รุกรานต่อกัน อียูเลิกล้มนโยบายขยายตัวสู่ตะวันออก เป็นประโยชน์ต่ออียูที่สามารถปรับลดงบประมาณกลาโหมให้ต่ำกว่าเดิม ส่วนรัสเซียสามารถทุ่มงบประมาณพัฒนาเศรษฐกิจสังคม หรือทุ่มงบประมาณกลาโหมไปสู่เอเชีย ภูมิภาคอื่นๆ

            หลักความสัมพันธ์ระหว่างประเทศจึงให้ความสำคัญกับการสร้างพันธมิตร หุ้นส่วน สหรัฐไม่สามารถดำเนินการตามลำพัง ต้องอาศัยความร่วมมือจากพันธมิตร มิตรประเทศต่างๆ เหตุผลหนึ่งที่สหรัฐเป็นมหาอำนาจในปัจจุบันเพราะมีพันธมิตรมาก
            กลุ่มอียูเป็นหนึ่งที่สำคัญ โดยเฉพาะการต่อต้านรัสเซีย แม้รัฐบาลอียูบางประเทศอาจไม่พอใจนโยบายบางอย่างของสหรัฐแต่ความร่วมมือต้านรัสเซียเป็นประโยชน์มากกว่า ทำนองเดียวกับที่รัฐบาลสหรัฐไม่พอใจอียู
ฮิลลารีกล่าวว่า “รัสเซียกับจีนขาดพลังพันธมิตรอย่างที่สหรัฐมี” 2 ประเทศนี้คงอยากเห็นประธานาธิบดีทรัมป์ที่ทำให้ประเทศตัวเองอ่อนแอ แต่ชาวอเมริกันจะไม่ยอมให้เกิดเรื่องเช่นนี้
ความคิดที่สหรัฐจะทิ้งนาโตเป็นไปได้ยาก ถ้าคิดจะทิ้งคงทิ้งไปนานแล้วไม่ต้องรอให้ทรัมป์พูด

ประเด็นสำคัญที่สุดคือ แท้จริงแล้วนโยบายของทรัมป์ต่อนาโตไม่มีอะไรแปลกใหม่ เป็นหลักนโยบายที่มีอยู่แล้วและกำลังดำเนินอยู่แล้ว แต่วิธีการพูดของทรัมป์อาจทำให้คนฟังรู้สึกแปลกใหม่ ที่แปลกใหม่จริงคงมีเพียงประโยคที่ว่าขู่ว่าจะ “ถอนตัวจากนาโต”
ถ้าตัดประโยคนี้ทิ้ง นโยบายของทรัมป์ต่อนาโตคือ เคยทำอย่างไรก็ทำอย่างนั้นต่อไป
-------------------------------

บทความที่เกี่ยวข้อง 
ทรัมป์ชูนโยบายทบทวนความสัมพันธ์กับชาติพันธมิตร เห็นว่าการคงทหารหลายหมื่นนายในญี่ปุ่น เกาหลีใต้ไม่ก่อประโยชน์ต่อสหรัฐฯ เท่าที่ควร ต้องสูญเสียงบประมาณจำนวนมาก ไม่คุ้มค่า ไม่สนใจว่าหากถอนการเป็นพันธมิตรจะส่งผลต่อระบบความมั่นคงภูมิภาคและโลกอย่างไร ความจริงที่ต้องเข้าใจคือประเทศเหล่านี้ช่วยแบ่งเบาภาระงบประมาณมานานแล้ว และยังคงเจรจาต่อเนื่องจนถึงทุกวันนี้

ความสัมพันธ์กับซาอุดิอาระเบียเป็นอีกกรณีที่ทรัมป์ชี้ว่าต้องทบทวนความสัมพันธ์เพราะประเทศเสียงบประมาณกลาโหมแก่ซาอุฯ มากเกินไป โดยไม่เอ่ยถึงผลประโยชน์อื่นๆ ที่สหรัฐฯ ได้จากภูมิภาค ลดทอนความสำคัญการนำเข้าน้ำมันจากซาอุฯ ทั้งๆ ที่ทุกรัฐบาลมีนโยบายลดการนำเข้าจากทุกประเทศอยู่แล้ว ฮิลลารี คลินตันใช้ประโยชน์จากจุดอ่อนของทรัมป์ “สร้างความกลัวแก่ชาวอเมริกัน” ด้วยการชี้ว่า “ทรัมป์” คือภัยคุกคามใกล้ตัวที่สุด ร้ายแรงที่สุด

บรรณานุกรม:
1. Garcia, Feliks. (2016, April 28). Donald Trump foreign policy speech: 5 contradictions in the presidential hopeful's plan. The Independent. Retrieved from http://www.independent.co.uk/news/world/americas/donald-trump-foreign-policy-speech-5-contradictions-in-the-presidential-hopefuls-plan-a7005711.html
2. Gelb, Leslie H., Simes, Dimitri K. (2013, June 25). Beware Collusion of China, Russia. The National Interest. Retrieved from http://nationalinterest.org/article/beware-collusion-china-russia-8640
3. Hale, Thomas., Held, David., & Young, Kevin. (2013). Gridlock: Why Global Cooperation is Failing when We Need It Most. UK: Polity Press.
4. Harper, Jo. (2016, June 2). Clinton blasts Trump as 'unfit' for presidency in foreign policy speech. Deutsche Welle. Retrieved from http://www.dw.com/en/clinton-blasts-trump-as-unfit-for-presidency-in-foreign-policy-speech/a-19303490
5. Howorth, Jolyon. (2015). Implications of the US Rebalance toward Asia: European Security and NATO. In Origins and Evolution of the US Rebalance toward Asia: Diplomatic, Military, and Economic Dimensions. (Pp.197-222). New York: Palgrave Macmillan.
6. Lucas, Edward. (2008). The New Cold War: Putin's Russia and the Threat to the West. New York: Palgrave Macmillan.
7. Obama Finds Cold War Echoes in Face-Off With Putin. (2014, March 24). Bloomberg. Retrieved from http://www.bloomberg.com/news/2014-03-23/obama-finds-cold-war-echoes-in-face-off-with-putin.html
8. Rubin, Jennifer. (2016, April 28). Donald Trump’s incoherent speech on foreign policy shows why he’s unfit to be president. The Independent. Retrieved from http://www.independent.co.uk/news/world/americas/us-elections/us-election-2016-trump-s-incoherent-speech-on-foreign-policy-shows-why-he-s-unfit-to-be-president-a7004671.html
9. Samuels, Richard J. (Ed.). (2006). Burdensharing. In Encyclopedia Of United States National Security. (p.96). California: Sage Publications.
10. The White House. (2014, April 24). Joint Press Conference with President Obama and Prime Minister Abe of Japan. Retrieved from http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/04/24/joint-press-conference-president-obama-and-prime-minister-abe-japan
11. Transcript: Donald Trump Expounds on His Foreign Policy Views. (2016, April 26). The New York Times. Retrieved from http://www.nytimes.com/2016/03/27/us/politics/donald-trump-transcript.html
12. Trump predicts "very massive recession" in U.S. (2016, April 3). CNBC/Reuters. Retrieved from http://www.cnbc.com/2016/04/03/trump-predicts-very-massive-recession-in-us.html
13. Trybus, Martin. (2014). Buying Defence and Security in Europe. UK: Cambridge University Press.
14. Ye, Zicheng. (2011). Inside China's Grand Strategy: The Perspective from the People's Republic. USA: The University Press of Kentucky.
-----------------------------

ไม่มีความคิดเห็น:

แสดงความคิดเห็น

อาเซียนแทรกแซงเมียนมา หรือเมียนมาแทรกแซงอาเซียน

15 ตุลาคม 2017 ชาญชัย คุ้มปัญญา (ตีพิมพ์ใน คอลัมน์ “ สถานการณ์โลก ” ไทยโพสต์ ปีที่ 21 ฉบับที่ 7646 วันอาทิตย์ที่ 15 ตุลาคม พ.ศ.2560) ...