“รายงานยุทธศาสตร์ความมั่นคงแห่งชาติ” (National Security Strategy Report) ฉบับ 2015 ที่นำเสนอต่อสาธารณชนเมื่อต้นเดือนกุมภาพันธ์
ยังคงชี้ว่าการก่อการร้ายเป็นภัยคุกคามสำคัญ เมื่อย้อนมองอดีตเป็นที่ทราบทั่วไปว่าการก่อการร้ายกลายเป็นภัยคุกคามร้ายแรงหลังเหตุวินาศกรรมเมื่อวันที่
11 กันยายน 2001 ประธานาธิบดีจอร์จ ดับเบิ้ลยู. บุช (George W. Bush) เอ่ยถึงหลักนิยม “ชิงลงมือก่อน” (preemption) เป็นครั้งแรก
ชี้ว่ายุทธศาสตร์ป้องปรามและปิดล้อมที่ใช้ในยุคสงครามเย็นไม่เหมาะสมอีกต่อไป
“ถ้าเรารอให้ภัยคุกคามก่อตัวจนเต็มที่ เรารอนานเกินไป เราต้องสู้กับศัตรู ทำลายแผน
และเผชิญหน้าภัยคุกคามร้ายแรงที่สุดก่อนที่ภัยจะปะทุออกมา”
กันยายน 2002
รัฐบาลบุชประกาศยุทธศาสตร์ความมั่นคงแห่งชาติฉบับใหม่ บรรจุหลักนิยม “ชิงลงมือก่อน”
นับจาก 11 กันยายน 2001 บัดนี้เข้าสู่ปีที่ 14 ที่สหรัฐยังคงทำสงครามต่อต้านก่อการร้าย
บทความนี้จะนำเสนอหลักนิยม “ชิงลงมือก่อน” พร้อมข้อวิพากษ์ ดังนี้
ย้อนดูประวัติศาสตร์ และนิยาม :
หลัก
“ชิงลงมือก่อน” ไม่ใช่เรื่องใหม่ ในปี 431 ก่อนคริสตศักราช สปาร์ตา
(Sparta) กับเอเธนส์ (Athens) ทำสงครามกัน ธูซิดดิดีส (Thucydides)
อธิบายว่าเดิม 2 รัฐอยู่ด้วยกันอย่างสงบ แต่เมื่อสปาร์ตาเห็นว่าเอเธนส์มีอำนาจมากขึ้นเรื่อยๆ
และเกรงว่าสักวันหนึ่งอาจรุกรานสปาร์ตา จึงตัดสินใจชิงโจมตีเอเธนส์ก่อน
ปี
1967 อิสราเอลโจมตีฐานทัพอากาศอียิปต์ เนื่องจากเห็นว่าอียิปต์กำลังวางแผนโจมตีตน
จึงลงมือก่อนเพื่อป้องกันตนเอง
2 ตัวอย่างข้างต้นชี้ว่าการชิงลงมือก่อนเป็นหลักการที่ใช้มาแต่อดีตและเรื่อยมาจนถึงปัจจุบัน
ไม่ว่านิยาม “ชิงมือก่อน” จะเป็นอย่างไร
จากการประมวลข้อมูลสรุปได้ว่า
หลักนิยม “ชิงลงมือก่อน” (preemption) ของสหรัฐ หมายถึง
สหรัฐมีความตั้งใจโจมตีข้าศึกที่แสดงท่าทีคุกคามก่อนที่พวกเขาลงมือจริง จะไม่รอให้ถูกโจมตีก่อนจึงโต้กลับ
ด้วยความเชื่อที่ว่าตนมีสิทธิและความชอบธรรมที่จะชิงโจมตีประเทศใดๆ ที่เห็นว่าเป็นภัยคุกคามต่อตนเอง
ถ้าเป็นภัยคุกคามที่จวนจะถึงตัวแล้ว (imminent threat) การชิงลงมือก่อนเป็นการป้องกันตนเองรูปแบบหนึ่ง
และตั้งอยู่บนพื้นฐานความคิดที่ว่า “ยิ่งปล่อยไว้ ภัยคุกคามจะยิ่งใหญ่โต
ยิ่งยากแก่การป้องกัน” โดยเฉพาะหากผู้ก่อการร้ายคิดจะโจมตีด้วยอาวุธที่มีอานุภาพทำลายล้างสูง
(weapons of mass destruction : WMD)
การชิงลงมือก่อนยังหมายถึงสหรัฐพร้อมจะรุกรบและกระทำการฝ่ายเดียว (act
unilaterally) ไม่รอการรับรองจากสหประชาชาติ เช่น
การทำสงครามโค่นล้มรัฐบาลซัดดัม ฮุสเซนในอิรัก
ประเด็นที่ไม่ควรละเลยคือ
ภายใต้ยุทธศาสตร์ต่อต้านก่อการร้ายที่เชื่อมโยงกับหลัก “ชิงลงมือก่อน”
รัฐบาลสหรัฐเพิ่มความสำคัญกับการส่งเสริมประชาธิปไตย การค้าเสรี และให้ความช่วยเหลือทางเศรษฐกิจแก่ประเทศยากจน
เป้าหมายคือเปลี่ยนรัฐบาลที่สนับสนุนก่อการร้ายมาเป็นรัฐบาลระบอบประชาธิปไตย
ดังเช่นกรณีล้มรัฐบาลซัดดัม ฮุสเซน รัฐบาลตาลีบัน (Taliban)
ในอัฟกานิสถานแล้วตั้งรัฐบาลใหม่ภายใต้ระบอบประชาธิปไตย
ด้วยความเชื่อว่าระบอบประชาธิปไตยจะเป็นภูมิคุ้มกันระบอบสุดโต่ง (extremist
regimes) กับการก่อการร้าย
การค้าเสรีเป็นอีกเรื่องที่ใช้ต่อสู้ก่อการร้าย
ด้วยความเชื่อว่าคนจะไม่เป็นผู้ก่อการร้ายหากมีกินมีใช้ ประเทศเจริญมั่งคั่ง พวกผู้ก่อการร้ายมักเกิดในประเทศยากจน
ความสับสนของหลักนิยม :
หลักนิยม “ชิงลงมือก่อน”
ที่ประกาศในสมัยประธานาธิบดีบุชจำกัดขอบเขตในกรอบนิยามว่าเป็นส่งกองทัพเข้ารุกรานอย่างเปิดเผย
ในความเป็นจริงรัฐบาลอเมริกันในอดีตหลายชุดดำเนินนโยบายต่อต้านรัฐบาล กลุ่มองค์กรใดๆ
ที่เป็นภัยคุกคาม ใช้ปฏิบัติการลับ (covert action) กำจัด บ่อนทำลาย
โค่นล้มรัฐบาล องค์กรเหล่านั้น เรื่องทำนองนี้มีหลักฐานมากมาย และรัฐบาลสหรัฐยอมรับในบางกรณี
เพื่อความเข้าใจที่ชัดเจนยิ่งขึ้น
“การชิงลงมือก่อน” น่าจะแบ่งออกเป็น 2 ประเภท
ประเภทแรก คือ
การส่งกองทัพเข้ารุกรานอย่างเปิดเผย เช่น กรณีอิรัก
ประเภทที่
2 คือ ปฏิบัติการลับทั้งเศรษฐกิจการเมืองและการทหาร ถ้าปฏิบัติการเหล่านั้นมาจากวัตถุประสงค์เพื่อ
“ชิงลงมือก่อน”
ทั้งหมดนี้คือ
“การชิงลงมือก่อน” ก่อนที่ผู้ก่อการร้าย พวกสุดโต่ง ปรปักษ์ทั้งหลายจะโจมตีสหรัฐ
ก่อนที่พวกเขาจะเติบใหญ่แข็งแรงกลายเป็นภัยคุกคามร้ายแรง
เหมือนกรณีสปาร์ตากับเอเธนส์
และไม่ควรอ้างอิงนิยามของสหรัฐที่ก่อให้เกิดความสับสน
ไม่ครอบคลุม
การใช้ในยุคบุช ปัญหาจากอิรัก :
หลักนิยม “ชิงลงมือก่อน” รัฐบาลบุชนำไปใช้ครั้งแรกเมื่อทำสงครามกับอิรัก โดยอ้างว่ารัฐบาลซัดดัม
ฮุสเซนสั่งสมอาวุธที่มีอานุภาพทำลายล้างสูง (WMD) จำนวนมาก
ชี้ว่ารัฐบาลซัดดัมมีประวัติใช้ WMD กับประชาชนของตนเอง
จึงเห็นว่าเป็นภัยคุกคามที่จวนตัว
ก่อนที่รัฐบาลบุชจะส่งกองทัพบุกอิรัก
ชาวอเมริกันส่วนหนึ่งไม่เห็นด้วยกับหลักนิยมไปโจมตีชาวบ้านก่อน
บางคนเกรงว่าจะยิ่งเป็นเหตุให้ประเทศตกเป็นเป้าก่อการร้าย พันธมิตรหลายประเทศไม่เห็นด้วยเช่นกัน
แต่ไม่อาจต้านทานการตัดสินใจของประธานาธิบดีบุช
กระแสต่อต้านพุ่งขึ้นถึงขีดสุดเมื่อรัฐบาลบุชไม่สามารถแสดงหลักฐานว่ามี
WMD ในอิรัก ขัดแย้งกับหลักนิยมที่ว่าชิงโจมตีก่อนเนื่องจาก
“ภัยคุกคามนั้นมีอยู่จริง”
ในที่สุดรัฐบาลบุชยอมรับว่าเป็นความผิดพลาดของฝ่ายข่าวกรอง ซึ่งเท่ากับยอมรับว่าหลักนิยมนี้มีจุดอ่อนในตัวเอง ทั้งยังเกิดคำถามตามมาว่านอกจากอิรักแล้ว อิหร่านกับเกาหลีเหนือเป็นภัยคุกคามจวนตัวด้วยหรือไม่ เนื่องจากรัฐบาลบุชประกาศว่าทั้ง 3 ประเทศอยู่ในกลุ่ม “แกนแห่งความชั่วร้าย” (Axis of Evil) เป็นรัฐอันธพาล (rogue states)
ในที่สุดรัฐบาลบุชยอมรับว่าเป็นความผิดพลาดของฝ่ายข่าวกรอง ซึ่งเท่ากับยอมรับว่าหลักนิยมนี้มีจุดอ่อนในตัวเอง ทั้งยังเกิดคำถามตามมาว่านอกจากอิรักแล้ว อิหร่านกับเกาหลีเหนือเป็นภัยคุกคามจวนตัวด้วยหรือไม่ เนื่องจากรัฐบาลบุชประกาศว่าทั้ง 3 ประเทศอยู่ในกลุ่ม “แกนแห่งความชั่วร้าย” (Axis of Evil) เป็นรัฐอันธพาล (rogue states)
ทุกวันนี้พิสูจน์แล้วว่าอิหร่านมีโครงการพัฒนานิวเคลียร์
แต่เป็นโครงการที่ใช้ในระดับพลเรือน ยังห่างไกลจากขั้นการใช้ทางทหาร ส่วนกรณีเกาหลีเหนือ
รัฐบาลเปียงยางได้ทดลองจุดระเบิดนิวเคลียร์ในห้องทดลอง 2 ครั้งเมื่อปี 2006 กับ
2009 รัฐบาลโอบามาไม่ถือว่าทั้ง 2 กรณีเป็นภัยคุกคามที่จวนตัว จัดการกรณีเกาหลีเหนือด้วยการคว่ำบาตร
เจรจาเพื่อขอให้ยกเลิกโครงการ พร้อมกับติดตั้งระบบป้องกันขีปนาวุธในเกาหลีใต้กับญี่ปุ่น
รัฐบาลโอบามาจึงต่างจากรัฐบาลบุช
ไม่เห็นว่าอิหร่านกับเกาหลีเหนือเป็นภัยคุกคามร้ายแรง การตัดสินชี้ขาดเป็นอัตวิสัย
(subjective) ขึ้นกับการพินิจพิเคราะห์ของแต่ละรัฐบาล
นี่เป็นการวิเคราะห์ในแง่มุมหนึ่ง
มีความถูกต้องในระดับหนึ่ง
การปรับเปลี่ยนหลัก “ชิงลงมือก่อน” :
หลักนิยม
“ชิงลงมือก่อน” ตามแนวทางของรัฐบาลบุชถูกนำไปใช้ครั้งแรกเพื่อทำสงครามกับอิรัก
และเป็นต้นเหตุให้รัฐบาลต้องปรับเปลี่ยนยุทธศาสตร์ที่เกี่ยวข้องกับหลักนิยมนี้ ทั้งนี้เกิดจากเหตุผลหลัก
4 ประการ ได้แก่
ประการแรก
ชาวอเมริกันไม่สนับสนุน
สงครามอิรักเป็นสาเหตุหนึ่งทำให้ประธานาธิบดีบุชกับพรรครีพับลิกันสูญเสียคะแนนนิยม
บารัก โอบามาจากพรรคเดโมแครตชนะการเลือกตั้ง ได้เป็นประธานาธิบดีผิวสีคนแรก
ประการที่
2 การทำสงครามครั้งนี้สหรัฐต้อง “จ่ายราคา” อย่างหนัก
คุณ Linda Bilmes นักวิชาการจากมหาวิทยาลัย Harvard
ประเมินว่ารัฐบาลสหรัฐใช้งบประมาณราว 4-6
ล้านล้านดอลลาร์ในการทำสงครามต่อต้านก่อการร้ายในอัฟกานิสถานกับอิรัก
งบประมาณที่ใช้ใน 2 สมรภูมิดังกล่าว ทำให้รัฐบาลก่อหนี้เพิ่มขึ้นราว 2
ล้านล้านดอลลาร์ หรือคิดเป็นร้อยละ 20 ของหนี้สินที่เพิ่มขึ้นในช่วงปี 2001-2012
และเห็นว่าประสบการณ์ค่าใช้จ่ายที่มหาศาลจาก 2 สมรภูมินี้ จะเป็นแรงกดดันหากรัฐบาลคิดจะทำสงครามอีก
ไม่รวมทหารอเมริกันอีกหลายพันนายที่สูญเสียชีวิตจากสงคราม
ผู้บาดเจ็บพิการจำนวนมาก
ประการที่
3 ปัญหาเศรษฐกิจภายในประเทศ
วิกฤตเศรษฐกิจ
2008 สร้างความเสียหายรุนแรงต่อเศรษฐกิจ ระบบเศรษฐกิจที่ใช้จ่ายเกินตัวทำให้หนี้สินพอกพูนเพิ่มมากขึ้นทุกปี
อย่างไรก็ตาม 2-3 ปีที่ผ่านมารัฐบาลโอบามาประสบความสำเร็จในการพาประเทศออกจากวิกฤต
เศรษฐกิจมีเสถียรภาพ การจ้างงานดีขึ้น แต่เศรษฐกิจอยู่ในช่วงฟื้นตัว เห็นว่าต้องปรับลดค่าใช้จ่าย
รวมทั้งงบประมาณกลาโหมด้วย
ประการที่ 4
ทำลายภาพลักษณ์ในสายตาต่างชาติ
เนื่องจากพันธมิตรหลายประเทศไม่เห็นด้วยตั้งแต่ต้น
อีกทั้งพิสูจน์แล้วว่าข้ออ้างของบุชเป็นเท็จ ผู้เชี่ยวชาญบางคนถึงกับชี้ว่าบทบาทของสหรัฐในสายตานานาชาติตกต่ำที่สุดนับตั้งแต่สิ้นสงครามโลกครั้งที่
2 หรือนับตั้งแต่สหรัฐเป็นอภิมหาอำนาจ
จากปัญหาทั้ง
4 ประการ ประธานาธิบดีโอบามาแก้ไขด้วยการถอนทหารออกจากอิรักกับอัฟกานิสถาน ยับยั้งชั่งใจที่จะส่งทหารเข้าร่วมรบในภาคพื้นดิน
เช่น กรณีซีเรีย สงครามต่อต้านกองกำลังรัฐอิสลาม (IS/ISIL/ISIS) ปรับลดกำลังพลเพื่อประหยัดงบกลาโหม กระตุ้นเศรษฐกิจด้วยหลายมาตรการ เช่น
มาตรการผ่อนคลายในเชิงปริมาณทางการเงิน (Quantitative
Easing: QE) ที่ได้ผลดี
ในด้านความสัมพันธ์กับมิตรประเทศ
รัฐบาลพยายามฟื้นฟูความสัมพันธ์ ให้ความสำคัญกับการทำงานร่วมกันพันธมิตร
ใช้หลักการเป็น
“หุ้นส่วนที่ร่วมแบกรับภาระในอันที่จะรักษาสันติภาพและความมั่งคั่งของโลก”
คำถามที่สำคัญคือ รัฐบาลโอบามาได้ละทิ้งหลักนิยม “ชิงลงมือก่อน” หรือไม่
หรือเป็นเพียงปรับตัวให้เข้ากับสถานการณ์ เพราะยุทธศาสตร์หลักยังคงอยู่
ทั้งการเผยแพร่ประชาธิปไตย ส่งเสริมการค้าเสรี ปฏิบัติการโจมตีก่อการร้ายในประเทศต่างๆ
โดยไม่ผ่านการรับรองจากสหประชาชาติ
สรุป :
รัฐบาลบุชพยายามให้ชี้ว่าผู้ก่อการร้ายเป็นภัยคุกคามที่น่ากลัว
แต่ข้อเท็จจริงที่พิสูจน์แล้วคือ ภัยคุกคามที่ร้ายแรงกว่าคือการต่อต้านจากชาวอเมริกัน
ความหมางเมินจากมิตรประเทศ และงบประมาณที่ต้องสูญเสียเนื่องจากการทำสงครามเต็มรูปแบบ
อย่างไรก็ตาม ถ้าเชื่อว่ารัฐบาลโอบามาไม่ต่างจากรัฐบาลบุช
เพียงแค่ปรับเปลี่ยนตามสถานการณ์ ทั้งคู่ยังยึดมั่นหลักชิงลงมือก่อน เท่ากับว่ายุทธศาสตร์ความมั่นคงแห่งชาติฉบับล่าสุด
(2015) คือ การปรับปรุงจากฉบับกันยายน 2002 นั่นเอง
1 มีนาคม 2015
ชาญชัย คุ้มปัญญา
(ตีพิมพ์ใน คอลัมน์ “สถานการณ์โลก” ไทยโพสต์ ปีที่ 19 ฉบับที่ 6689 วันอาทิตย์ที่ 1 มีนาคม พ.ศ.2558)
(ตีพิมพ์ใน คอลัมน์ “สถานการณ์โลก” ไทยโพสต์ ปีที่ 19 ฉบับที่ 6689 วันอาทิตย์ที่ 1 มีนาคม พ.ศ.2558)
------------------
ประธานาธิบดีโอบามาชี้ว่าวิธีต่อต้านผู้ก่อการร้าย
IS ที่เหมาะสมที่สุดในขณะนี้คือใช้กำลังทางอากาศ
สนับสนุนพันธมิตรและหุ้นส่วน เพิ่มการสนับสนุนกองกำลังประเทศอื่นๆ
ที่เข้ารบทางภาคพื้นดิน เป็นการแสดงให้โลกเห็นถึงภาวะผู้นำของอเมริกา แต่จนบัดนี้
รัฐบาลโอบามายังไม่ใช้คำว่า “ทำสงครามกับ IS” ในขณะที่ IS
แถลงอย่างชัดเจนให้สมาชิกสังหารชาวตะวันตกทุกประเทศที่เข้าร่วมโจมตี
IS ไม่ว่าบุคคลนั้นจะเป็นทหารหรือพลเรือน ดังนั้น โอกาสที่ IS จะก่อความรุนแรงในประเทศอื่นๆ ย่อมมีตลอดเวลา
ประธานาธิบดีโอบามาได้ประกาศแล้วว่า ภายในสิ้นปี
2014 สหรัฐจะยุติภารกิจรบ พร้อมกับถอนกำลังส่วนใหญ่
ให้เหลือเพียง 9,800 นาย และจะถอนทหารทั้งหมดออกจากอัฟกานิสถานภายในปี 2016
ทำให้เกิดคำถามว่ารัฐบาลคาบูลในอนาคตจะมีความมั่นคงหรือไม่
สหรัฐประสบความสำเร็จในการทำสงครามต่อต้านการก่อการร้ายหรือ
ในเมื่อฐานที่มั่นตอลีบันยังอยู่ พวกอัลกออิดะห์ขยายตัว กระจายตัวไปหลายประเทศ
บรรณานุกรม:
1. Bilmes, Linda J. (2013). The Financial Legacy of Iraq
and Afghanistan: How Wartime Spending Decisions Will Constrain Future National
Security Budgets. Retrieved from https://research.hks.harvard.edu/publications/workingpapers/citation.aspx?PubId=8956&type=WPN
2. Bouris, Erica. (2006). National Security Strategy of the
United States. In Encyclopedia Of United States National Security.
(pp.502-505). California: Sage Publications.
3. Dunne, Charles W. (2011). Iraq: Policies, Politics, and
the Art of the Possible. In Akbarzadeh, Shahram (editor). America's Challenges
in the Greater Middle East: The Obama Administration's Policies (pp.11-30).
New York: Palgrave Macmillan.
4. D'Anieri, Paul. (2012). International Politics: Power
and Purpose in Global Affairs. USA: Wadsworth.
5. Haley, John. (2006). National
Security Strategy Report. In Encyclopedia Of United States National Security.
(pp.505-506). California: Sage Publications.
6. Ismael, Tareq
Y., & Haddad, William W. (2004). Iraq: The Human Cost of History.USA:
Pluto Press.
7. Jacques, Martin. (2009). When China Rules the World:
The End of the Western World and the Birth of a New Global Order. USA:
Penguin Press.
8. North Korea: U.S. Relations, Nuclear Diplomacy, and
Internal Situation. (2013, January 4). Congressional Research Service.
Retrieved from http://www.fas.org/sgp/crs/nuke/R41259.pdf
9. The White House. (2015, February 6). National Security
Strategy 2015. Retrieved from http://nssarchive.us/wp-content/uploads/2015/02/2015.pdf
----------------------