วันจันทร์ที่ 28 มกราคม พ.ศ. 2556

เข้าใจอาเซียน ตอน: ลักษณะวิถีอาเซียน

28 มกราคม 2013
ชาญชัย
การจะเข้าใจอาเซียนจำต้องเข้าใจ “ลักษณะวิถีอาเซียน” เพราะคือหลักคิด หลักปฏิบัติ การตัดสินใจเรื่องราวสำคัญๆ ของอาเซียน เป็นหลักการสำคัญในการศึกษาทำความเข้าใจอาเซียนอย่างเป็นระบบ มีหลักยึดที่สอดคล้องกับความเป็นอาเซียน
Taku Tamaki ได้ศึกษาวิถีอาเซียน (ASEAN way) และพบว่าการพยายามที่จะนิยามว่าอะไรคือวิถีอาเซียนนั้นมักจะก่อให้เกิดความสับสน วิธีที่ดีกว่าคือการตีความว่าพฤติกรรมที่เกิดขึ้นเป็นอย่างไร มีลักษณะอย่างไร
Amitav Acharya ชี้ว่า “วิถีอาเซียน” มีต้นกำเนิดจากการพูดถึง “แนวทางการแก้ไขความขัดแย้งและการสร้างความร่วมมือที่มีเอกลักษณ์ของชาติสมาชิกอาเซียนที่แสวงหาสันติภาพและความมั่นคงภูมิภาค”
Hadi Soesastro กล่าวถึงวิถีอาเซียนว่า “สมาชิกอาเซียนเห็นพ้องที่จะวางบรรทัดฐานแห่ง “วิถีอาเซียน” เพื่อเป็นแนวทางจัดการความขัดแย้งภายในกลุ่ม
            งานวิชาการจำนวนมากพยายามศึกษาแยกแยะลักษณะเฉพาะของอาเซียนที่เป็นเอกลักษณ์ พอใจประมวลประเด็นสำคัญๆ ได้ดังนี้

            1.ไม่แทรกแซงกิจการภายใน (Non-interference)
หลักการไม่แทรกแซงกิจการภายใน (Principle of Non-interference) คือหนึ่งในลักษณะเด่นชัดที่สุด ปรากฏอยู่ในกฎบัตรสมาคมแห่งประชาชาติเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ความตอนหนึ่งระบุว่า เคารพความสำคัญพื้นฐานของมิตรภาพและความร่วมมือ และหลักการแห่งอธิปไตย ความเสมอภาค บูรณภาพแห่งดินแดน การไม่แทรกแซงกัน ฉันทามติและเอกภาพใน ความหลากหลาย
อธิบายโดยย่อคือ ชาติสมาชิกอาเซียนจะเคารพอธิปไตยระหว่างกัน แม้ระบบการเมืองการปกครอง เศรษฐกิจแตกต่างกัน จะไม่แทรกแซงกิจการภายในของรัฐสมาชิกอาเซียนด้วยกันเอง
            ความไม่เป็นมิตรต่อกันอย่างสมบูรณ์คือเหตุผลหลักประการหนึ่งทำให้ต้องวางหลักการข้อนี้ ทุกวันนี้รัฐบาลหรือผู้นำชาติสมาชิกอาเซียนมีความเป็นมิตร ตระหนักถึงความร่วมมือมากกว่าในอดีต แต่ยังไม่เป็นมิตรโดยสมบูรณ์ การแทรกแซงระหว่างกันถูกมองว่าเป็นการคุกคามความมั่นคงของประเทศ
            (รายละเอียดเรื่อง หลักการไม่แทรกแซงกันจะนำเสนออีกครั้งในโอกาสต่อไป)

            2. การผูกพัน “อย่างหลวมๆ”
Rodolfo C. Severino อดีตเลขาธิการอาเซียนกล่าวถึงความแตกต่างระหว่างอาเซียนกับสหภาพยุโรปอย่างชัดเจนว่า “ความจริงแล้ว อาเซียนแตกต่างจากสหภาพยุโรป ... สหภาพยุโรปควบคุมความสัมพันธ์ระหว่างสหภาพกับสมาชิกและข้อตกลงร่วมมือต่างๆ ด้วยอำนาจกฎหมาย ส่วนอาเซียนร่วมมือกันด้วยกระบวนการสร้างความเข้าใจร่วมอย่างไม่เป็นทางการ ปราศจากข้อกฎบังคับทางกฎหมาย
            การรวมตัวของอาเซียนเป็นการรวม “กลุ่มแบบหลวมๆไม่ได้ผูกพันกันอย่างเหนียวแน่นตามอย่างองค์กรระหว่างประเทศบางแห่ง เช่น สหภาพยุโรป การเป็นอาเซียนหรือประชาคมอาเซียนในอนาคตไม่ได้มีความหมายต้องการให้ประชาคมอาเซียนเป็นองค์กรเหนือรัฐโดยสมบูรณ์ โดยเฉพาะประเด็นด้านความมั่นคงทางการเมือง ด้านการทหาร ความร่วมมือที่เพิ่มมากขึ้นหมายถึงเพิ่มความร่วมมือในส่วนรัฐบาลหรือผู้นำประเทศเห็นพ้องต้องกัน
            เหตุที่เป็นเช่นนี้เกิดจากการที่ชาติสมาชิกไม่ปรารถนาแทรกแซงกิจการภายในระหว่างกัน จึไม่ต้องการให้อาเซียนเป็นองค์กรเหนือรัฐ คือไม่ต้องการองค์กรอาเซียนแทรกแซงตนเองด้วย
            นอกจากนี้ยังแสดงถึงการที่ชาติสมาชิกพยายามรักษา ปกป้อง เสริมสร้างผลประโยชน์แห่งชาติจากตัวเองเป็นหลัก องค์กรอาเซียนมีฐานะเป็นส่วนเสริมหรือเป็นความจำเป็นที่ต้องร่วมมือกันในบางด้านบางกรณีเท่านั้น
            อย่างไรก็ตาม การผูกพันอย่างหลวมๆ ไม่ได้หมายความว่าอาเซียนจะไม่แสดงความเข้มแข็งความเป็นเอกภาพของตนในกรณีที่เป็นผลประโยชน์ร่วมของทุกชาติสมาชิก เช่น ความร่วมมือในยุคสงครามเย็น

            3. การแทรกแซงอีกรูปแบบหนึ่งแบบอาเซียน
Gillian Goh เห็นว่าวิถีอาเซียนมีมากกว่าหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายใน บางครั้งมีการแทรกแซงระหว่างกันแต่ด้วยบางวิธีการเท่านั้น เช่น พยายามควบคุมทางการเมืองระหว่างประเทศ กดดันภายใน เจรจาต่อรอง การพูดคุยและการแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ ทางทั้งทางตรงทางลับ
            การแทรกแซงของอาเซียนจะกระทำโดยพยายามไม่โดดเดี่ยวหรือทำให้ชาติสมาชิกอับอายขายหน้า เช่นเดียวกับที่ประเทศที่ถูกแทรกแซงจะไม่ทำให้อาเซียนขายหน้าต่อสาธารณะเช่นกัน
            เนื่องจากการแทรกแซงมักกระทำเป็นการลับ ประชาชนทั่วไปยากจะเข้าถึงข้อมูลความจริงดังกล่าว แต่บางกรณีมีหลักฐานที่ชี้ว่าเกิดการแทรกแซง
            ตัวอย่าง กรณีปัญหาโรฮิงญาในเมียนมาร์ที่ถูกขับไล่ ถูกทำร้ายถึงแก่ชีวิต และหลายคนต้องหลบหนีออกจากประเทศ เลขาธิการอาเซียน (ในสมัยนั้น) ดร.สุรินทร์ พิศสุวรรณ ออกมาเตือนว่าประเด็นโรฮิงญาอาจสั่นคลอนเสถียรภาพของ ภูมิภาคนั้น ถ้าประชาคมนานาชาติ รวมทั้ง อาเซียนไม่ดำเนินมาตรการที่มีประสิทธิภาพทันท่วงที
เรื่องทั้งหมดที่เกิดขึ้นรัฐบาลเมียนมาร์ชี้แจงว่ารัฐบาลตระหนักว่าเหตุการณ์ดังกล่าว อาจทำให้ภาพลักษณ์ของประเทศที่กำลังปฏิรูปเสื่อมเสีย
คำกล่าวของเลขาธิการอาเซียนเป็นทั้งข้อเรียกร้องกับคำเตือน การที่ออกมากล่าวในที่สาธารณะแสดงว่าได้รับความเห็นชอบจากชาติสมาชิกแล้ว เป็นตัวแทนขององค์กรอาเซียน ชาติสมาชิกอาเซียนอื่นๆ อาจเตือนหรือกดดันรัฐบาลเมียนมาร์มากกว่านี้แต่กระทำเป็นการลับ ส่วนที่เลขาธิการอาเซียนพูดเป็นส่วนที่ต้องการเปิดเผยต่อสาธารณะ

            4. ชาติสมาชิกรักษาผลประโยชน์แห่งชาติของตนสูงสุด
            เป็นธรรมดาที่ทุกประเทศต้องรักษาผลประโยชน์แห่งชาติของตน ผลประโยชน์แห่งชาติในที่นี้เน้นในความหมายผลประโยชน์ที่ถือความมั่นคงของรัฐหรือผู้นำประเทศเป็นสำคัญ แม้ชาติสมาชิกพยายามประนีประนอม หาทางออกที่ลงตัวมากสุด พยายามรักษาบรรยากาศอันดีต่อกัน แต่บางครั้งความขัดแย้งแสดงอาการออกมาอย่างชัดเจน กระทบต่อภาพลักษณ์ของอาเซียน เช่น สภาพของความไม่เป็นเอกภาพ การแสดงออกที่ขาดความยับยั้งชั่งใจ
            กรณีตัวอย่าง เช่น การประชุม ASEAN Regional Forum (ARF) ในปี 2012 ที่กรุงพนมเปญ ในที่ประชุมได้หยิบยกความขัดแย้งระหว่างฟิลิปปินส์กับจีนที่ต่างอ้างสิทธิ์เหนือหมู่เกาะปะการังสการ์โบโรห์ ฟิลิปปินส์เรียกร้องให้แถลงการณ์ร่วมหลังการประชุมมีข้อความพูดเรื่องพฤติกรรมอ้างสิทธิ์ของจีน แต่ประเทศสมาชิกบางส่วนไม่เห็นด้วย เกิดความขัดแย้งในที่ประชุม สุดท้ายไม่อาจตกลงเนื้อหาแถลงการณ์ กลายเป็นครั้งแรกในรอบ 45 ปีนับแต่ก่อตั้งที่อาเซียนไม่สามารถออกแถลงการณ์เมื่อจบการประชุม

            5. การตัดสินใจของชาติสมาชิกไม่ขึ้นกับหลักเกณฑ์ที่แน่นอน
Kasira Cheeppensook ชี้ว่าการตัดสินใจของอาเซียนไม่ได้ดำเนินภายใต้สถาบันหรือกลไกที่มีหลักมีเกณฑ์
J.N. Mak กล่าวถึงบรรยากาศที่ประชุมของอาเซียนว่า กระบวนการเจรจาของอาเซียน “ปราศจากโครงสร้าง ไม่มีขั้นตอนนำสู่การตัดสินใจ เรื่องที่ต้องปฏิบัติตามผลการประชุม” และ “มักไม่มีวาระอย่างเป็นทางการ ประเด็นที่พูดคุยเจรจามักเป็นประเด็นที่อยู่ดีๆ ก็นำขึ้นมาพูดในที่ประชุม”
            ความเห็นของ J.N. Mak อาจไม่สอดคล้องกับความจริงทั้งหมดเพราะอาเซียนมีกำหนดการประชุมหลายอย่างที่ชัดเจน ทำต่อเนื่องเป็นประจำทุกปี แต่สะท้อนว่าเรื่องต่างๆ ที่เกิดขึ้นในระหว่างการประชุมมีความยืดหยุ่นสูง
Hadi Soesastro ชี้ว่าอาเซียนใช้ “หลักการเจรจาระหว่างผู้มีอำนาจที่กระทำอย่างเป็นส่วนตัวและเงียบเชียบ ลบล้างรอยด่างที่ปรากฏสู่สาธารณะ หลักการไม่ระบุตำแหน่งสถานที่ (being non-Cartesian) และไม่ยึดหลักกฎหมายกฎเกณฑ์” หลักการเหล่านี้มุ่งต้องการผลลัพธ์สุดท้ายโดยไม่สนใจวิธีการ และจะพยายามไม่ระบุเป้าหมายที่ชัดเจน จะพูดเพียงหลักการกว้างๆ และชาติสมาชิกจะจัดการเรื่องราวต่างๆ ของพวกเขาภายในองค์กรอาเซียน
            ลักษณะดังกล่าวทำให้ยากจะคาดการณ์ผลการประชุมแต่ละครั้งจะออกมาเป็นอย่างไร เป็นกระบวนการที่ที่ประชุมได้พูดคุยประเด็นที่หยิบยกขึ้นมา ได้ร่วมปรึกษาหารือ ทำความเข้าใจ โดยที่อาจมีข้อสรุปหรือไม่มีข้อสรุปก็เป็นได้
            นอกจากนี้ การตัดสินใจของชาติสมาชิกบางครั้งอาจไม่ยึดกฎบัตรหรือหลักการใดๆ โดยเฉพาะหากการประชุมหรือการพูดคุยเจรจานั้นกระทำเป็นการลับ ผลลัพธ์ของการประชุมแต่ละครั้งขึ้นอยู่กับการเจรจาภายในที่ไม่เปิดเผยเนื้อหาการประชุม

            6. พยายามหาทางออกด้วยสันติวิธี ไม่เผชิญหน้า
Noordin Sopiee ระบุวิถีอาเซียนความตอนหนึ่งว่า “ประกอบด้วยหลักแสวงหาข้อตกลงร่วม หลักความสมานฉันท์ หลักอ่อนไหวต่อความรู้สึกของอีกฝ่าย ใช้ความสุภาพ ไม่เผชิญหน้าและแสวงหาความร่วมมือที่เป็นไปได้”
Marga Ortigas เห็นว่า “วิถีอาเซียน คือ การไม่เผชิญหน้า แสดงออกร่วมกัน ... และมักจะเก็บกวาดเรื่อง (ไม่ดี) ต่างๆ เก็บไว้ใต้พรม ข้อตกลงต่างๆ ต้องผ่านฉันทามติ ชาติสมาชิกทุกประเทศแสดงตัวในทางดี ทำให้อาเซียนดูดี รับแขกได้ตลอดเวลา และไม่ทำอะไรที่จะกลายเป็นข่าว (ร้าย)
            หลักการที่พูดถึงสอดคล้องกับหลักสันติวิธี ไม่แก้ปัญหาด้วยการเผชิญหน้าใช้ความรุนแรง หลักสันติวิธีเป็นหนึ่งในหลักสำคัญที่อาเซียนยึดถือมาตลอดตั้งแต่เริ่มก่อตั้ง

            โดยสรุป “ลักษณะวิถีอาเซียน” ที่นำเสนอเป็นการสรุปแบบรวบย่อ เพื่อเป็นหลักคิดเบื้องต้นในการศึกษาทำความเข้าใจเรื่องราวของอาเซียนอย่างเป็นระบบอย่างมีหลักยึด
แต่ละลักษณะมีเนื้อหา รายละเอียดจำนวนมาก จะนำเสนอในโอกาสต่อไป
------------------------------
บทความที่เกี่ยวข้อง:
อาเซียนมีลักษณะเฉพาะของตน ถูกขนานนามว่าเป็น วิถีอาเซียน” (ASEAN way) การศึกษาอาเซียนควรเข้าใจวิถีอาเซียนก่อน บทความนี้อธิบายความสำคัญของการศึกษาวิถีอาเซียน
บทความนี้อธิบายการใช้ประโยชน์จากลักษณะวิถีอาเซียน โดยเฉพาะเพื่อการศึกษา วิจัย

บรรณานุกรม:
1. Taku Tamaki,  Making Sense of ‘ASEAN Way’: A Constructivist Approach, http://paperroom.ipsa.org/papers/paper_5293.pdf
2. Amitav Acharya, Ideas, identity, and institution-building: From the 'ASEAN way' to the 'Asia-Pacific way'?, The Pacific Review, https://www.eastwestcenter.org/fileadmin/resources/education/asdp_pdfs/asdp_pdfs_2011/NehRead_Kumira_Acharya.pdf
3. Gillian Goh, The ‘ASEAN Way’: Non-Intervention and ASEAN’s Role in Conflict Management, Stanford Journal of East Asian Affairs, http://www.stanford.edu/group/sjeaa/journal3/geasia1.pdf
4. กฎบัตรสมาคมแห่งประชาชาติเอเชียตะวันออกเฉียงใต้, http://aseansummit.mfa.go.th/15/thai/PDF/ASEAN_Charter_TH+EN.pdf
5. Koji Watanabe and Ryo Sahashi, New Challenges, New Approaches: Regional Security Cooperation in East Asia, http://www.jcie.org/japan/j/pdf/pub/publst/1444/1444-1.pdf
6. Rodolfo C. Severino, THE ASEAN WAY AND THE RULE OF LAW, 31 July 2012, http://www.asean.org/resources/2012-02-10-08-47-56/speeches-statements-of-the-former-secretaries-general-of-asean/item/the-asean-way-and-the-rule-of-law
7. ASEAN, THE ROHINGYAS AND MYANMAR’S RESPONSIBILITY TO PROTECT, AP R2P Brief, Vol. 2 No.9 (2012), http://www.r2pasiapacific.org/documents/R2P%20Ideas%20in%20Brief%20ASEAN%20The%20Rohingyas%20and%20Myanmars%20R2P.pdf
8. Amitav Acharya, Ideas, identity, and institution-building: From the 'ASEAN way' to the 'Asia-Pacific way'?, The Pacific Review, https://www.eastwestcenter.org/fileadmin/resources/education/asdp_pdfs/asdp_pdfs_2011/NehRead_Kumira_Acharya.pdf
9. Luke Hunt, ASEAN Summit Fallout Continues, July 20, 2012, http://thediplomat.com/asean-beat/2012/07/20/asean-summit-fallout-continues-on/
10. Kasira Cheeppensook, The ASEAN Way on Human Security, http://humansecurityconf.polsci.chula.ac.th/Documents/Presentations/Kasira.pdf
11. Marga Ortigas, The end of the "ASEAN way", Aljazeera, November 22, 2012, http://blogs.aljazeera.com/blog/asia/end-asean-way
-----------------------------

1 ความคิดเห็น: