วันจันทร์ที่ 13 มิถุนายน พ.ศ. 2559

ข้อเสนอโครงสร้างเครือความมั่นคงเอเชียแปซิฟิกของสหรัฐ

12 มิถุนายน 2016
ชาญชัย คุ้มปัญญา
(ตีพิมพ์ใน คอลัมน์ “สถานการณ์โลก” ไทยโพสต์ ปีที่ 20 ฉบับที่ 7157 วันอาทิตย์ที่ 12 มิถุนายน พ.ศ.2559)

ในการประชุมแชงกรี-ลา (Shangri-La Dialogue) ปีล่าสุดเมื่อต้นเดือนมิถุนายน แอช คาร์เตอร์ (Ash Carter) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมสหรัฐกล่าวสุนทรพจน์เกี่ยวกับความมั่นคงของเอเชียแปซิฟิกหลายเรื่อง ส่วนใหญ่เป็นประเด็นที่เกี่ยวข้องกับทะเลจีนใต้ บางเรื่องที่นำเสนอเป็นเรื่องใหม่ บางเรื่องเป็นของเดิม พอสรุปสาระสำคัญทั้งจากข้อมูลในอดีตและล่าสุด ดังนี้

ยุทธศาสตร์ปักหมุดเอเชีย :
            แอช คาร์เตอร์ รัฐมนตรีกลาโหมสหรัฐกล่าวว่านโยบายปรับสมดุลในช่วงต่อไปไม่ได้หมายถึงเฉพาะเรื่องความมั่นคงเท่านั้น สหรัฐจะพัวพันด้านเศรษฐกิจ การทูตให้มากขึ้น TPP จะเป็นเครื่องมือเชื่อมโยงเศรษฐกิจภูมิภาคอย่างเข้มข้น รัฐมนตรีต่างประเทศสหรัฐจะเดินทางมาประเทศในภูมิภาคถี่กว่าเดิม
อันที่จริงแล้ว ยุทธศาสตร์ปักหมุดเอเชีย (Pivot to Asia) หรือยุทธศาสตร์ปรับสมดุลเอเชียแปซิฟิก (rebalanced strategy in Asia-Pacific) คือการที่รัฐบาลสหรัฐปรับเปลี่ยนยุทธศาสตร์ กำลังทหารตามบริบทที่เปลี่ยนไป ให้ความสำคัญต่อภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกมากขึ้น ยุทธศาสตร์ครอบคลุมทุกด้านอย่างสมบูรณ์ ทั้งด้านการทหาร การเมือง การค้าการลงทุน การพัฒนาและค่านิยม
ในแง่มุมความมั่นคงทางทหาร มักสัมพันธ์กับนโยบายเดินเรือเดินอากาศเสรีในทะเลจีนใต้และสัมพันธ์กับสถานการณ์ในคาบสมุทรเกาหลี ประเด็นเกาหลีเหนือ

            ความตอนหนึ่งรัฐมนตรีคาร์เตอร์กล่าวว่า “อันที่จริงแล้วเมื่อประเทศในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกก้าวขึ้นมา เมื่อประเทศพัฒนา งบกลาโหมเพิ่มขึ้น เศรษฐกิจรุ่งโรจน์ เราคาดว่าจะเห็นการเปลี่ยนแปลงคำนิยาม การแสวงหาผลประโยชน์และความทะเยอทะยานของประเทศเหล่านี้” เกาหลีเหนือยังคงยั่วยุ ยังคงทะเลาะเบาะแว้งแย่งชิงโขดหิน เกาะแก่งต่างๆ เพื่อสิทธิ์ในการประมง ทรัพยากรพลังงาน และเสรีภาพการเดินเรือเดินอากาศ
            ในคำชี้แจงที่ประกาศต่อสาธารณะ ความสำคัญของยุทธศาสตร์ปรับสมดุลคือ เป็นยุทธศาสตร์ระยะยาวของรัฐบาลสหรัฐเพื่อความสนับสนุนความมั่นคงภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก “เพราะภูมิภาคนี้เป็นถิ่นอาศัยของประชากรเกือบครึ่งโลกและครองเศรษฐกิจโลกเกือบครึ่ง มีผลต่อความมั่นคงและความมั่งคั่งของอเมริกา” ไม่มีจุดมุ่งหมายฉุดรั้งประเทศใดหรือคิดจะล้มประเทศใด
พร้อมกับระบุว่าเป็นแนวทางที่ทั้งพรรครีพับลิกันกับเดโมแครทต่างให้การสนับสนุน

ลักษณะเครือข่ายโครงสร้างความมั่นคงใหม่ :
หัวใจหลักที่ฝ่ายสหรัฐนำเสนอปีนี้คือ แนวคิดการสร้างเครือข่ายความมั่นคง (security network) ในสุนทรพจน์ที่ตั้งชื่อว่า “The Asia-Pacific’s Principled Security Network” ซึ่งหมายถึงแนวคิดโครงสร้างความมั่นคงแบบใหม่เพิ่มเติมรูปแบบเดิมที่มีอยู่แล้ว (ยกตัวอย่าง กลไกของอาเซียนคือหนึ่งในโครงสร้างความมั่นคงเดิม) โครงสร้างใหม่นี้อยู่ระหว่างการหารือและปีที่ผ่านมามีความคืบหน้ามาก
            รัฐบาลสหรัฐต้องการเข้ามีส่วนร่วมในโครงสร้างความมั่นคงภูมิภาค เพื่อความเจริญรุ่งเรืองของทุกประเทศ “สหรัฐอเมริกาต้องการปกป้องสิทธิ์ของทุกประเทศ ไม่ว่าใหญ่หรือเล็ก ให้ชนะ ก้าวขึ้นมา มั่งคั่งและตัดสินใจอนาคตของตนเอง”

            จากสุนทรพจน์และคำอธิบายพอจะสรุปลักษณะเครือข่ายความมั่นคงใหม่ได้ว่า ทุกประเทศต้องมีส่วนร่วม ประเด็นความมั่นคงเป็นเรื่องที่ทุกประเทศต้องมีส่วนรักษาความมั่นคง ร่วมแบ่งปันผลประโยชน์ สหรัฐจะให้ความสำคัญกับ East Asia Summit สนับสนุนอาเซียนเป็นศูนย์กลางโครงสร้างความมั่นคง จะกระชับความสัมพันธ์กับพันธมิตร หุ้นส่วน เช่น อาเซียน ญี่ปุ่น ออสเตรเลีย และอินเดีย
            ภายใต้โครงสร้างความมั่นคงใหม่ รัฐบาลสหรัฐตั้งใจจะเชื่อมโยงความมั่นคงของประเทศกับประเทศอื่นๆ เข้าด้วยกันให้ใกล้ชิดกว่าเดิม มีภัยคุกคามร่วมหลายอย่าง เข่น ก่อการร้าย การเดินเรือเสรี

           รัฐมนตรีคาร์เตอร์พูดอย่างน่าฟังน่าคิดว่า “สหรัฐไม่ได้พยายามสร้างสงครามเย็น (Cold War) รูปแบบใดๆ หรือแบ่งแยก เผชิญหน้า” กับใครในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ สหรัฐหวังระบบที่ทุกประเทศมีส่วนร่วม ทุกคนทำงานร่วมกัน ไม่ได้พยายามผลักให้แยกจากกัน นั่นไม่ใช่แนวทางของเรา สหรัฐไม่ต้องการเผชิญหน้าขัดแย้งกับจีนโดยตรง “เราไม่ต้องการขัดแย้งกับรัสเซียหรือจีน พวกเราเป็นมหาอำนาจและเคารพกัน” และพูดอย่างชวนคิดว่า “แต่พวกเขาต้องรับผิดชอบต่อการตัดสินใจของเขาเองซึ่งอาจชักนำให้เป็นปรปักษ์กับสหรัฐอเมริกาหรือประเทศอื่นๆ ทั่วโลก”

ลักษณะประการอื่นๆ คือ เปิดเผย โปร่งใส เคารพสิทธิของทุกประเทศ ไมใช่เรื่องของพลังอำนาจทางทหาร ไม่ใช่เรื่องของขั้วอำนาจ การบ่อนทำลาย การข่มขู่จากประเทศที่ใหญ่กว่า แต่ตั้งอยู่บนการเป็นพันธมิตรด้านความมั่นคง กฎหมายระหว่างประเทศ บรรทัดฐานระหว่างประเทศ และแก้ไขข้อพิพาทด้วยสันติวิธี ทั้งนี้โครงสร้างใหม่จะต้องไม่หนีประเด็นที่ยาก
ในขณะเดียวกันสหรัฐจะเพิ่มกำลังรบ เพิ่มขีดความสามารถทางทหารเพื่อความมั่นคงของภูมิภาคยึดมั่นว่าจะแก้ปัญหาข้อพิพาทด้วยสันติวิธี
            ในกรณีทะเลจีนใต้ ทุกประเทศต้องยุติหรือระงับการอวดความเป็นเจ้าของพื้นที่พิพาท ยุติการเสริมกำลังรบในเขตพื้นที่พิพาท สหรัฐจะต่อต้านการเสริมกำลังรบในพื้นที่พิพาท
            สหรัฐจะปกป้องการเดินเรือและเดินอากาศเสรี สหรัฐจะบิน แล่นเรือและปฏิบัติตามที่กฎหมายระหว่างประเทศอนุญาตดังเช่นที่กองกำลังสหรัฐทำเช่นนี้ทั่วโลก
และพูดทิ้งท้ายว่า “แต่ละประเทศกำลังตัดสินทางเลือกด้วยตนเอง ... เราหวังว่าทุกประเทศรวมทั้งจีนจะเลือกที่จะเป็นส่วนหนึ่งของเครือข่ายและไม่กันตัวเองออกจากระบบ แต่ละประเทศต้องตัดสินใจทางเลือกเหล่านี้ด้วยตัวเอง”

วิเคราะห์และสรุป :
            ประการแรก ไม่ได้ละทิ้งโครงสร้างเดิมของอาเซียน
            จากข้อมูลล่าสุดเครือข่ายใหม่โครงสร้างใหม่ที่พูดถึงไม่ได้ละทิ้งโครงสร้างเดิมของอาเซียน เป็นการปรับปรุงโครงสร้างใหม่ที่รัฐบาลสหรัฐเป็นผู้ผลักดัน
            อย่างไรก็ตาม มีคำถามว่าเครือข่ายใหม่จะบดบังความสำคัญเครือข่ายที่มีอยู่เดิมหรือไม่ เป็นเรื่องที่ต้องติดตามต่อไป สหรัฐต้องการเข้ามาเป็นผู้ชี้นำ แสดงบทบาทนำในเครือข่ายนี้ใช่หรือไม่ ระบบการตัดสินใจจะยึดหลักฉันทามติ (consensus) ที่อาเซียนยึดมาตลอดหรือไม่ บทบาทของจีนเป็นอย่างไร
            อีกคำถามสำคัญคือโครงสร้างใหม่เอื้อผลประโยชน์ทุกประเทศจริงหรือไม่ โครงสร้างความมั่นคงใหม่จะมีลักษณะคล้ายนาโต (NATO) หรือความร่วมมือสามฝ่ายระหว่างสหรัฐ-ญี่ปุ่น-เกาหลีใต้หรือไม่

          ประการที่ 2 สหรัฐกำลังแสดงบทบาทขอเป็นผู้นำแล้ว
            โครงสร้างใหม่ไม่น่าจะเกิดขึ้นง่ายๆ ลำพังเรื่องจีนจะมีส่วนหรือไม่ การตัดสินใจจะยึดหลักฉันทามติหรือไม่ก็ยุ่งยากเพียงพอแล้ว แต่ไม่ว่าเครือข่ายใหม่จะสำเร็จตามความประสงค์หรือไม่ นับว่าสหรัฐกำลัง “พัวพันมากขึ้น” แสดงบทบาท “ขอเป็นผู้นำ” แล้ว
            ภายใต้แผนสร้างเครือข่ายความมั่นคงใหม่นี้จะเป็นอีกเหตุผลให้รัฐบาลสหรัฐชุดนี้และชุดต่อไปๆ แสดงบทบาทของตนนอกเหนือจากเหตุผลเดิม เช่น การรักษาการเดินเรือเดินอากาศเสรี ดังที่สหรัฐชี้แจงว่าเป็นส่วนหนึ่งของยุทธศาสตร์ปรับสมดุลที่เป็นยุทธศาสตร์ระยะยาว

          ประการที่ 3 จัดระเบียบคาบสมุทรเกาหลี จัดระเบียบทะเลจีนใต้
            ถ้ามองในมุมกว้างขึ้น หลายปีที่ผ่านมานับจากได้รัฐบาลชินโซ อาเบะ รัฐบาลโอบามากระชับความสัมพันธ์กับรัฐบาลอาเบะกลายเป็นพันธมิตรด้านความมั่นคงที่เข้มแข็งกว่าเดิมมาก ได้แผนความร่วมมือป้องกันประเทศสหรัฐ-ญี่ปุ่นด้านความมั่นคง (Guidelines for U.S.-Japan Defense Cooperation) ฉบับใหม่ที่เปิดทางให้ญี่ปุ่นมีบทบาททางทหารเพิ่มขึ้นอย่างเด่นชัด
            ความสำเร็จที่โดดเด่นมากที่สุดคือการที่รัฐบาลอาเบะสามารถบรรลุข้อตกลงเรื่องหญิงบำเรอ (comfort women) กับรัฐบาลเกาหลีใต้ของประธานาธิบดี ปาร์ค กึน-เฮ (Park Geun-hye) ที่ตลอดหลายปีที่ผ่านมารัฐบาลปาร์คเห็นว่าเป็นอุปสรรคสำคัญต่อการปรับความสัมพันธ์กับญี่ปุ่น แต่แล้วอยู่ดีๆ ก็ตกลงกันได้ การปรับความสัมพันธ์นี้ทำให้ความร่วมมือ 3 ฝ่าย อันได้แก่สหรัฐ-ญี่ปุ่น-เกาหลีใต้เริ่มเห็นทิศทางสดใสกว่าเดิมมาก
ไม่มีหลักฐานว่ารัฐบาลโอบามาอยู่เบื้องหลังความสำเร็จดังกล่าวหรือไม่ แต่หลายปีที่ผ่านมารัฐบาลโอบามาพยายามนำนายกฯ อาเบะกับประธานาธิบดีปาร์คมานั่งบนโต๊ะเจรจาเดียวกัน
ดังนั้น พอจะสรุปได้ว่ารัฐบาลโอบามาประสบความสำเร็จในการ “ปรับสมดุล” พันธมิตรคาบสมุทรเกาหลี จึงเหลือแต่การ “ปรับสมดุล” ทะเลจีนใต้เท่านั้น

          ประการที่ 4 การแข่งขันจัดระเบียบเอเชียแปซิฟิกของมหาอำนาจ
            การจัดระเบียบภูมิภาคการจัดระเบียบโลกไม่ใช่เรื่องใหม่ ถ้าจะพูดให้ครบฝ่ายจีนกำลังอยู่ระหว่างจัดระเบียบโลกใหม่ตามแนวทางของตนเช่นกัน ดังที่เคยเสนอในบทความ “ข้อเสนอ 7 ยุทธศาสตร์ผลักดันสัมพันธ์จีน-อาเซียน” “จีนเดินหน้าต่อต้านระเบียบโลกตะวันตก สร้างระเบียบโลกใหม่”
ในมุมของจีน รัฐบาลจีนย่อมไม่อาจทนนิ่งเฉยปล่อยให้ฝ่ายสหรัฐเดิมเกมสร้างอิทธิพล แสวงหาผลประโยชน์เพียงฝ่ายเดียว เมื่อสหรัฐ “เขยิบ” จีนจึงต้อง “ขยับ” เช่นกัน
ถ้ากลับมาพูดเรื่องใกล้ตัวอาเซียน ทะเลจีนใต้เป็นเส้นทางเดินเรือที่ดีที่สุดอันดับ 2 ของโลก ปัจจุบันราวร้อยละ 50 ของเรือพาณิชย์ทั่วโลกอาศัยเส้นทางดังกล่าว การส่งออกนำเข้าของทุกประเทศในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกล้วนพึ่งพาเส้นทางนี้ การคุมเส้นทางเดินเรือจึงเหมือนกับการคุมเส้นทางไหลเวียนของเลือดที่ไปหล่อเลี้ยงร่างกาย (ประเทศ) เป็นประโยชน์สำคัญยิ่ง (vital interest) ของทุกประเทศทั้งในและนอกภูมิภาคที่ต่างฝ่ายต่างยอมให้กันไม่ได้
            ข้อควรระวังคือ การมุ่งพูดแต่มุมความขัดแย้งอาจเป็นการโหมกระพือปัญหาให้ “รุนแรงเกินจริง” ดังนั้น นอกจากจะพูดปัญหาเพื่อให้เข้าใจ “โจทย์” จะต้องพูดถึง “แนวทางแก้ไข” อย่างเป็นรูปธรรม พูดถึงวิธีการลดระดับความร้อนแรงของสถานการณ์ บางครั้งการ “แช่แข็ง” สถานการณ์อาจเป็นวิธีการที่เหมาะสมที่สุด
เครือข่ายโครงสร้างความมั่นคงใหม่จะ “ตอบโจทย์” หรือจะเป็น “ตัวปัญหา” จึงเป็นคำถามที่ควรตอบให้ได้ก่อน พร้อมๆ กับที่อาเซียนต้อง “ปรับสมดุล” ตัวเอง
-----------------------------

บทความที่เกี่ยวข้อง :
คำว่าเดินเรือเสรี ฟังดูผิวเผินเป็นเรื่องดีมีประโยชน์ เป็นธรรมต่อทุกฝ่าย แต่คำว่าเดินเรือเสรีของรัฐบาลหมายถึงเฉพาะสหรัฐเท่านั้นที่มีความเสรีเป็นพิเศษเหนือประเทศอื่นๆ ส่วนประเทศอื่นๆ ที่เรือจะต้อง “เสรีภายใต้กรอบระเบียบที่วางไว้” ซึ่งเสรีน้อยกว่าของสหรัฐ อีกทั้งรัฐบาลสหรัฐจะใช้ทุกวิธีเพื่อกดดันบังคับให้นานาประเทศต้องอยู่ภายใต้เสรีตามระเบียบดังกล่าว เป็นตัวอย่างความเป็นจักรวรรดินิยม

บรรณานุกรม:
1. Carter, Ashton. (2015, May 30). The United States and Challenges of Asia-Pacific Security: Ashton Carter. IISS Shangri-La Dialogue 2015. Retrieved from http://www.iiss.org/en/events/shangri%20la%20dialogue/archive/shangri-la-dialogue-2015-862b/plenary1-976e/carter-7fa0
2. Garamone, Jim. (2015, April 27). Carter: U.S, Japan Defense Guidelines ‘Break New Ground’. DoD News. Retrieved from http://www.defense.gov/news/newsarticle.aspx?id=128678
3. Japan officially apologizes, offers funds. (2015, December 28). The Korea Herald. Retrieved from http://www.koreaherald.com/view.php?ud=20151228000889
4. Lua, Jiamin., Chan, Huan Jun. (2016, June 4). US not seeking Cold War in South China Sea dispute: US Defense Secretary. Channel News Asia. Retrieved from http://www.channelnewsasia.com/news/singapore/us-not-seeking-cold-war/2845212.html
5. Lyle, Amaani. (2013, March 12). National Security Advisor Explains Asia-Pacific Pivot. Retrieved from http://www.defense.gov/news/newsarticle.aspx?id=119505
6. Parrish, Karen. (2016, June 4). Carter Outlines ‘Principled Network Security’ Actions for Asia-Pacific. DoD News. Retrieved from http://www.defense.gov/News-Article-View/Article/791274/carter-outlines-principled-network-security-actions-for-asia-pacific
7. Parrish, Karen. (2016, June 4). Carter, Admirals Take Questions on China at Shangri-La Dialogue. DoD News. Retrieved from http://www.defense.gov/News-Article-View/Article/791296/carter-admirals-take-questions-on-china-at-shangri-la-dialogue
8. Simon, Sheldon W. (2014). ASEAN and Southeast Asia: Remaining Relevant. In David Shambaugh and Michael Yahuda (Eds.), International Relations of Asia (2nd ed.). Maryland: Rowman & Littlefield.

-----------------------------

ไม่มีความคิดเห็น:

แสดงความคิดเห็น