วันจันทร์ที่ 2 พฤษภาคม พ.ศ. 2559

นโยบายเดินเรือเสรี นโยบายจักรวรรดินิยมสหรัฐ

1 พฤษภาคม 2016
ชาญชัย คุ้มปัญญา
(ตีพิมพ์ใน คอลัมน์ “สถานการณ์โลก” ไทยโพสต์ ปีที่ 20 ฉบับที่ 7115 วันอาทิตย์ที่ 1 พฤษภาคม พ.ศ.2559)

            เอกสารกระทรวงกลาโหมบรรยายว่านับจากสถาปนาประเทศ สหรัฐอเมริกาตอกย้ำความสำคัญของการเดินเรือเสรีว่าเป็นผลประโยชน์สำคัญยิ่งยวด (vital national interest) และใช้อำนาจทางทหารเพื่อปกป้องผลประโยชน์แห่งชาติดังกล่าว
            ประธานาธิบดีวูดโรว์ วิลสัน (Woodrow Wilson) กล่าวว่าเหตุผลหนึ่งที่เข้าทำสงครามโลกครั้งที่ 1 ก็เพื่อรักษา “การเดินเรือเสรีในทะเลต่างๆ อย่างสมบูรณ์” เช่นเดียวกับประธานาธิบดีแฟรงคลิน รูสเวลท์ (Franklin Roosevelt) ประกาศหลังเข้าสงครามโลกครั้งที่ 2 ว่า กองทัพเรือและกองทัพอากาศมีหน้าที่ต้องรักษานโยบายการเดินเรือเสรีของอเมริกา” ตลอดประวัติศาสตร์พิสูจน์ว่าผลประโยชน์แห่งชาติสหรัฐขึ้นกับนโยบายดังกล่าว
            นโยบาย “U.S. Oceans Policy” ที่เริ่มใช้เมื่อ 1983 สหรัฐจะใช้สิทธิ์และอ้างสิทธิเสรีภาพ ใช้ประโยชน์จากทะเลทั่วโลกบนหลักดุลแห่งผลประโยชน์ (balance of interests) ในขณะที่เห็นว่าประเทศอื่นๆ ควรยึดสิทธิ์การเดินเรือภายใต้อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ. 1982 (UNCLOS)
            นโยบายที่สอดคล้องคือนับจากปี 1979 เป็นต้นมา สหรัฐดำเนินโครงการเดินเรือเสรี “Freedom of Navigation (FON) ส่วนหนึ่งของโครงการคือติดตามว่าประเทศใดที่อ้างสิทธิ์เกิน และพยายามให้ประเทศเหล่านั้นปฏิบัติตามกฎหมายระหว่างประเทศ รวมถึงการใช้กำลังทหาร (ถ้าจำเป็น)

            รัฐบาลจีนออกมาตอบโต้รายงาน FON ประจำปี 2015 ฉบับล่าสุด เพราะส่วนหนึ่งของรายงานระบุว่าจีนอ้างสิทธิ์น่านน้ำเกินกฎหมายระหว่างประเทศ เรียกร้องให้สหรัฐเคารพอธิปไตยและความมั่นคงของประเทศอื่นๆ เนื่องจากนโยบายของสหรัฐที่ถือว่าสามารถเข้าน่านน้ำของประเทศอื่นๆ โดยไม่คำนึงว่าละเมิดอธิปไตยของประเทศเหล่านั้นหรือไม่ ทุกวันนี้เครื่องบินเรือรบสหรัฐละเมิดอธิปไตยของหลายประเทศรวมทั้งจีน
            ความขัดแย้งจึงเกิดขึ้นเนื่องจากฝ่ายสหรัฐเห็นว่าไม่ได้ล่วงล้ำน่านฟ้าน่านน้ำอธิปไตยของประเทศจีน แต่เป็นเพราะจีนอ้างสิทธิ์เกินขอบเขตที่กฎหมายระหว่างประเทศกำหนด ทั้งยังเป็นการรักษาสิทธิ เสรีภาพการเดินเรือเสรี กดดันจีนให้เคารพกฎหมายระหว่างประเทศ แต่ในมุมของจีนเห็นว่าการอ้างสิทธิ์ของตนถูกต้องตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศ

วิเคราะห์องค์รวม :
          ประการแรก ให้ทุกประเทศยึดถือกฎหมายระหว่างประเทศแต่ตัวเองกลับละเมิด
            รัฐบาลสหรัฐย้ำความสำคัญของการเดินเรือเสรี ยึดมั่นนโยบายเดินเรือเสรี แต่ไม่ลงนามในกฎหมายระหว่างประเทศ UNCLOS เท่ากับว่าความเสรีของสหรัฐไม่ถูกควบคุมภายใต้กฎหมายดังกล่าว แต่กลับกดดันให้นานาประเทศลงนามใน UNCLOS และอ้างว่าการที่ประเทศต่างๆ ยึดกฎหมายดังกล่าวคือการยึดมั่นการเดินเรือเสรีอย่างเท่าเทียม อยู่ภายใต้กรอบกฎหมายระหว่างประเทศเดียวกัน ยกเว้นสหรัฐที่จะไม่ยึดถือกฎหมายดังกล่าว แถมยังบอกว่ากำลังทำหน้าที่รักษาการเดินเรือเสรี
            สรุปคือสหรัฐตั้งใจไม่ยึดถือ UNCLOS เพื่อเครื่องบินเรือรบของตนสามารถเดินทางไปทุกหนทุกแห่งทั่วโลก (เว้นแต่จะตกลงกับแต่ละประเทศเป็นการเฉพาะราย) ในขณะที่กดดันให้ประเทศอื่นๆ ยึดถือ UNCLOS เพื่อตีกรอบผลประโยชน์ ความมั่นคงของประเทศอื่นๆ ให้อยู่ภายใต้ขอบเขตของ UNCLOS
            รัฐบาลสหรัฐให้เหตุผลต่อสิ่งที่ทำว่าเป็นเรื่องของการรักษาผลประโยชน์แห่งชาติที่สำคัญยิ่งยวด เป็นเรื่องที่ไม่อาจละเลยได้ แต่กลับไม่สนใจและละเลยผลประโยชน์แห่งชาติของประเทศอื่นๆ แนวทางเช่นนี้สะท้อนหลักคิดแบบสำนักสัจนิยม การเป็นเจ้า (hegemony) และหลัก American Exceptionalism

          ประการที่ 2 รัฐบาลสหรัฐกำลังทำตัวเป็นตำรวจโลก
            รัฐบาลสหรัฐอ้างว่าจีนกำลังละเมิดกฎหมาย UNCLOS จึงพยายามกดดันรวมถึงการใช้กำลังทหารแสดงแสนยานุภาพของตน ประเด็นคือสหประชาชาติ UNCLOS ไม่ได้มอบอำนาจแก่รัฐบาลสหรัฐเพื่อการดังกล่าว จึงเป็นนโยบายใช้กำลังฝ่ายเดียว
ประธานาธิบดีโอบามาเคยกล่าวอย่างชัดเจนว่า “อเมริกาไม่ใช่ตำรวจโลก สิ่งเลวร้ายเกิดขึ้นทั่วโลก เกินกว่าที่อเมริกาจะแก้ไขทุกเรื่องร้ายให้กลับเป็นดี” แต่นโยบายเดินเรือเสรีเป็นตัวอย่างแสดงให้เห็นว่า รัฐบาลสหรัฐกำลังทำหน้าที่ตำรวจโลก โดยแต่งตั้งตัวเอง ไม่มีองค์กรระหว่างประเทศหรือกฎหมายระหว่างประเทศใดมอบอำนาจให้

            นโยบายตำรวจโลกของประธานาธิบดีโอบามาไม่ใช่เรื่องใหม่ หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 สิ้นสุด ด้วยความกลัวอิทธิพลของคอมมิวนิสต์ที่แผ่ขยายในยุโรปตะวันออกและเอเชีย ประธานาธิบดีทรูแมนจึงประกาศหลักนิยมทรูแทน (Truman Doctrine) มีเนื้อหาใจความว่าจะสนับสนุนเสรีชนที่ต่อต้านการครอบงำจากกองกำลังติดอาวุธหรือแรงกดดันจากภายนอก ในทางปฏิบัติสหรัฐไม่ได้ใช้หลักนิยมทรูแมนในทุกกรณี จะดำเนินการตามความเหมาะสม ตอบสนองต่อผลประโยชน์สำคัญยิ่งยวด (vital interest) ของสหรัฐเท่านั้น
            หลักนิยมทรูแมนสอดคล้องกับนโยบายตำรวจโลกที่ว่าสหรัฐจะเข้าแทรกแซงประเทศอื่นๆ เรื่องต่างๆ เฉพาะกรณีที่ตอบสนองต่อผลประโยชน์สำคัญเท่านั้น รัฐบาลแต่ละชุดจะเป็นผู้ตัดสินใจว่าเข้าข่ายหรือไม่ โดยไม่สนใจว่าพฤติกรรมของตนจะละเมิดกฎหมายระหว่างประเทศหรือไม่
            เป็นตำรวจโลกที่แต่งตั้งตัวเอง ใช้กฎกติกาของตนเอง และเพื่อประโยชน์ของตนเอง

          ประการที่ 3 สร้างสันติภาพหรือยุทธศาสตร์ครอบงำ
ในแง่มุมหนึ่งนโยบายเหล่านี้เริ่มต้นในยุคสงครามเย็น ภายใต้บริบทยุคนั้นรัฐบาลสหรัฐกำลังต่อสู้แข่งขันกับฝ่ายสังคมนิยมคอมมิวนิสต์ เป็นเรื่องความเป็นความตาย จึงมีคำถามว่ามีความเหมะสมที่จะคงนโยบายดังกล่าวหรือไม่ ทุกวันนี้รัฐบาลสหรัฐยังมีมุมมองด้านความมั่นคงแบบยุคนั้นอีกหรือ คิดต่อไปได้อีกว่าถ้ายังอยู่ในยุคสงครามเย็น ประเทศใดคือศัตรู หมายถึงจีน รัสเซียหรือไม่

รัฐบาลโอบามากล่าวซ้ำหลายรอบว่ายินดีที่เห็นจีนก้าวขึ้นมาโดยสันติ สหรัฐมีผลประโยชน์ร่วมมหาศาลจากการเติบโตของจีน รองประธานาธิบดีไบเดนเคยกล่าวสรุปความสัมพันธ์รูปแบบใหม่กับจีนว่า “แม้เรารู้อยู่เสมอว่าเรามักแข่งขันกัน เรายังคงแสวงหาความร่วมมือกับจีนมากขึ้นๆ ไม่ใช่ขัดแย้งมากขึ้น ไม่มีตรงไหนที่เขียนว่าสหรัฐต้องขัดแย้งกับจีน ไม่มีสิ่งใดมาขวางกั้นการสร้างความสัมพันธ์ดังกล่าว”
จึงเกิดคำถามว่า ความสัมพันธ์ในรูปแบบใหม่ที่รัฐบาลโอบามามีต่อจีนหมายถึงอย่างไรกันแน่ มีความหมายตรงตามที่ประกาศไว้หรือไม่ หรือเป็นเพียงการสร้างภาพเท่านั้น
            แน่นอนว่าทุกประเทศมีสิทธิ์ที่จะเลือกนโยบายที่เห็นว่าชอบ เป็นเรื่องสมควรที่ประเทศอื่นๆ จะศึกษาตีความให้เข้าใจแจ่มแจ้ง ไม่เข้าใจผิด ไม่อยู่ในความอึมครึม

          ประการที่ 4 มหาอำนาจทางทะเล มหาอำนาจโลก
            ความรู้จากประวัติศาสตร์ช่วยให้เข้าใจความสำคัญของการเดินเรือเสรีที่สหรัฐเอ่ยถึง เมื่อดูแผนที่โลกจะพบว่าผืนแผ่นดินโลกไม่ได้ติดกันทั้งหมด  ผืนน้ำมหาสมุทรต่างหากที่ติดต่อกันทั่วโลก การเดินทางด้วยทางบกในอดีตยากลำบากและเป็นไปไม่ได้ที่จะเดินทางไปทั่วโลก (ยิ่งปัจจุบันจะติดขัดเรื่องพรมแดนเขตแดนของประเทศต่างๆ) ต่างจากการเดินทางด้วยเรือที่อำนวยให้สามารถไปถึงที่ต่างๆ ทั่วโลก (การเดินทางด้วยเรือไม่สามารถไปสู่ทุกจุด แต่ช่วยไปใกล้พื้นที่เป้าหมาย)
            ย้อนหลังหลายศตวรรษ ชาติยุโรปเห็นความสำคัญของการเดินเรือ หวังว่าจะสามารถทำการค้าขายกับอาณาจักรเอเชียที่อยู่ห่างไกลโดยไม่ต้องผ่านพ่อค้าคนกลางที่มักพวกมุสลิม
โปรตุเกสแม้เป็นเพียงชาติเล็กๆ เป็นชาติแรกที่รู้จักเทคนิคการเดินเรือโดยอาศัยแรงลมกับกระแสน้ำสู่มหาสมุทรแปซิฟิกตอนใต้ โดยแล่นเลียบชายฝั่งแอฟริกา ในทศวรรษ 1430 สามารถอาศัยเส้นทางเดินเรือติดต่อค้าขายกับพวกแอฟริกาโดยตรง และเข้าเอเชียไปถึงอินเดีย มะละกาในเวลาต่อมา
จากนั้นเชื่อมโยงการค้าเข้ากับการเดินเรือ ควบคุมท่าเรือชายฝั่งตามจุดต่างๆ เพื่อควบคุมเส้นทางเดินเรือทั้งเส้น การเป็นผู้ควบคุมเส้นทางเดินเรือ เท่ากับผูกขาดการส่งสินค้า ผูกขาดตลาดผู้ซื้อผู้ขายไว้กับตนเอง สามารถสร้างกำไรมหาศาล เป็นแรงผลักดันให้ชาติอื่นๆ ในยุโรปเลียนแบบ และพัฒนาต่อมากลายเป็นยุคล่าอาณานิคมและจักรวรรดินิยมในที่สุด อังกฤษเป็นจักรวรรดิที่ยิ่งใหญ่ที่สุดในยุคนั้น มีข้อมูลว่าเมื่อค.ศ.1900 จักรวรรดิอังกฤษมีพื้นที่ราว 1 ใน 5 ของโลก ปกครอง 400 ล้านคน เป็นศูนย์การค้า การเงิน การติดต่อสื่อสาร การอพยพย้ายถิ่น เป็นศูนย์อำนาจทางทหาร กล่าวได้ว่าเป็น “ศูนย์กลางของโลก” ในขณะนั้น กลายเป็นชาติมหาอำนาจที่กล่าวขานกันว่า “ดินแดนที่พระอาทิตย์ไม่เคยลับขอบฟ้า”

จักรวรรดินิยมใหม่สหรัฐ :
จักรวรรดินิยมในยุคปัจจุบันมีลักษณะแตกต่างจากศตวรรษก่อนๆ เป็นการเปลี่ยนแปลงตามบริบท ไม่ยึดตัวแสดงรัฐเพียงอย่างเดียว การแสดงอิทธิพลของจักรวรรดิซับซ้อนกว่าเดิม มีมิติเหนือรัฐและต่ำกว่ารัฐด้วย จักรวรรดินิยมในมุมมองนี้จึงให้ภาพความเป็นจักรวรรดิที่ไม่ชัดเจนเช่นในอดีต ทั้งยังก่อให้เกิดการวิพากษ์ถึงความเป็นจักรวรรดิด้วย
ความเป็นจักรวรรดิในยุคนี้อาจเป็นเพียงส่วนหนึ่งของระบบความสัมพันธ์ระดับโลก หมายความว่า ในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศไม่ได้จำกัดอยู่ในกรอบความเป็นจักรวรรดิเท่านั้น บางส่วนบางเรื่องเป็นความสัมพันธ์ที่เท่าเทียม พึ่งพาซึ่งกันและกัน

            ถ้ายึดหลักจักรวรรดินิยมใหม่ นักวิชาการบางคนชี้ว่าสหรัฐคือตัวอย่างของจักรวรรดินิยมใหม่ เป็นเหตุว่ารัฐบาลสหรัฐจะต้องแสดงบทบาทระดับโลก ในการนี้จำต้องให้กองทัพของตนเข้าถึงที่ต่างๆ อย่างรวดเร็วทั่วถึง แสดงแสนยานุภาพอยู่เสมอแม้ในยามสันติ สหรัฐจะต้องมีสภาพดุจดั่ง “ดินแดนที่พระอาทิตย์ไม่เคยลับขอบฟ้า” เช่นกัน เพียงแต่ดินแดนที่ว่านี้หมายถึงอิทธิพลของตน
            นโยบายเดินเรือเสรีตามแบบฉบับของรัฐบาลสหรัฐคืออีกนโยบายสะท้อนความเป็นจักรวรรดินิยมใหม่ หรือที่รัฐบาลจีนกับรัสเซียใช้คำว่าความเป็นเจ้า (hegemony) และ American Exceptionalism ซึ่งมีความหมายสอดคล้องกัน
---------------------------

บรรณานุกรม:
1. Berkin, Carol., Miller, Christopher L., Cherny, Robert W., & Gormly, James L. (2012). Making America: A History of the United States. (6th Ed.). USA: Wadsworth, Cengage Learning.
2. Brown, Chris. (2005). Understanding International Relations (3 Ed.). New York: Palgrave Macmillan.
3. China Focus: China dismisses Pentagon report on freedom of navigation. (2016, April 25). Xinhua. Retrieved from http://news.xinhuanet.com/english/2016-04/27/c_135314536.htm
4. Dockrill, Michael L., & Hopkins, Michael F. (2006). The Cold War 1945-91 (2nd Ed.). New York: Palgrave Macmillan. P.38
5. Johnson, Robert. (2003). British Imperialism. New York: Palgrave Macmillan.
6. U.S. Department of Defense (DoD). (2016, April 19). Freedom of Navigation (FON) Report for Fiscal Year (FY) 2015. Retrieved from http://policy.defense.gov/Portals/11/Documents/gsa/cwmd/FON_Report_FY15.pdf
7. U.S. Naval Institute. (2015, March 26). Document: Department of Defense Freedom of Navigation Report. Retrieved from https://news.usni.org/2015/03/26/document-department-of-defense-freedom-of-navigation-report
8. The White House. (2013, September 10). Remarks by the President in Address to the Nation on Syria. Retrieved from http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/09/10/remarks-president-address-nation-syria
9. The White House. (2014, October 3). Remarks by the Vice President at the John F. Kennedy Forum. Retrieved from http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/10/03/remarks-vice-
-----------------------------

ไม่มีความคิดเห็น:

แสดงความคิดเห็น