โครงการนิวเคลียร์ เครื่องมือบริหารประเทศอิหร่าน

เมื่อพูดถึงประเทศอิหร่านในบริบทความสัมพันธ์ระหว่าง ประเด็นแรกๆ ที่เอ่ยถึงคือโครงการพัฒนานิวเคลียร์ของอิหร่าน เนื่องจากชาติมหาอำนาจให้ความสำคัญ เป็นประเด็นสำคัญของความมั่นคงในภูมิภาคตะวันออกกลาง สื่อมวลชนระหว่างประเทศนำเสนอข่าวอย่างต่อเนื่อง

ย้อนอดีตเมื่อปลายทศวรรษ 1970 เกิดปฏิวัติอิสลามในประเทศอิหร่าน ในช่วงแรกรัฐบาลใหม่ไม่ให้ความสำคัญกับความก้าวหน้าทางนิวเคลียร์ แต่อาจด้วยเหตุสงครามอิรัก-อิหร่านทำให้อยาตุลเลาะห์ โคไมนี (Ayatollah Khomeini) ผู้นำสูงสุดมีจดหมายถึงนักการเมืองและผู้นำทหารทุกคนว่า “อิหร่านจำต้องมีอาวุธที่ทันสมัย รวมทั้งอาวุธนิวเคลียร์” ประธานาธิบดีอยาตุลเลาะห์ อาลี อัคบาร์ ฮาชิมี่ ราฟซานจานี่ (Ali-Akbar Hashemi Rafsanjani) เป็นรัฐบาลชุดแรกที่รื้อฟื้นโครงการนิวเคลียร์หลังจากหยุดไปหลายปี พร้อมกับประกาศต่อสาธารณชนเรื่อยมาว่าไม่ใช่โครงการเพื่อสร้างอาวุธนิวเคลียร์

นโยบายอันหลากหลายของประธานาธิบดีอิหร่าน

โครงการนิวเคลียร์สร้างความกังวลต่อชาติตะวันตกอย่างมากเมื่อนายมาห์มุด อาห์มาดิเนจาดได้รับเลือกเป็นประธานาธิบดีในปี 2005 อาห์มาดิเนจาดมาพร้อมกับนโยบายแข็งกร้าวต่อชาติตะวันตก ต่อประเทศอิสราเอล สั่งเดินหน้าพัฒนาโครงการนิวเคลียร์เต็มกำลัง ประกาศว่าความก้าวหน้าด้านนิวเคลียร์ถือเป็นเกียรติภูมิของชาติ เชื่อว่าโครงการเป็นตัวเชื่อมประสานใจของคนทั้งชาติ นักวิเคราะห์บางคนเห็นว่าเป็นความตั้งใจที่จะแสดงให้เห็นว่าอิหร่านเป็นประเทศที่ยิ่งใหญ่พอที่จะเผชิญหน้าโดยตรงกับสหรัฐ ไม่หวั่นเกรงความเป็นมหาอำนาจแต่อย่างไร ในระยะแรกนั้นประชาชนจำนวนมากพากันชื่นชมประธานาธิบดีของตน

หากมุ่งมองเพียงบทบาท 8 ปีของประธานาธิบดีอาห์มาดิเนจาดจะเห็นแต่ภาพนโยบายแข็งกร้าวของอิหร่าน แท้ที่จริงแล้วน่าประหลาดใจว่าก่อนหน้าอาห์มาดิเนจาด ผู้ดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีมาจากสายปฏิรูปถึง 2 ท่านที่ไม่มุ่งดำเนินนโยบายแข็งกร้าวต่อชาติตะวันตก ทั้งสองท่านดำรงตำแหน่งคนละ 2 วาระหรือรวมแล้วเท่ากับ 16 ปี ท่านแรกคืออยาตุลเลาะห์ อาลี อัคบาร์ ฮาชิมี่ ราฟซานจานี่ ดำรงตำแหน่งช่วงปี 1989 ถึง 1997 กับประธานาธิบดีมูฮัมหมัด คาตามี (Mohammad Khatami) ดำรงตำแหน่งระหว่างปี 1997 ถึง 2005

ปัจจุบันผู้นำทั้งสองยังมีบทบาทสำคัญทางการเมือง ราฟซานจานี่เป็นผู้นำสายปฏิรูป ดังนั้น การเมืองอิหร่านจึงไม่อยู่ใต้อิทธิพลของพวกอนุรักษ์นิยมทางศาสนา (principlist) หรือพวกปฏิรูปฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเพียงฝ่ายเดียว แต่เป็นเหมือนระบบสองฝ่ายสองพรรคใหญ่ที่ผลัดกันเป็นผู้นำฝ่ายบริหาร

ปัญหาเฉพาะหน้าคือแก้ปัญหาเศรษฐกิจ

8 ปีหลังเดินหน้าโครงการพัฒนานิวเคลียร์ทำให้โครงการมีความก้าวหน้าอย่างมาก อิหร่านได้เป็นประเทศที่ชาติตะวันตกจับตา แต่ผลพวงจากนโยบายดังกล่าวทำให้สหรัฐกับมิตรประเทศคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจ อิหร่านในยุคอาห์มาดิเนจาดประสบปัญหาคนว่างงานกว่า 3 ล้าน อัตราเงินเฟ้อร้อยละ 30 ค่าครองชีพเพิ่มสูงลิบลิ่ว ประชาชนเริ่มวิพากษ์วิจารณ์รัฐบาล

หลักฐานอันชัดเจนที่แสดงความล้มเหลวในการจัดการระบบเศรษฐกิจของรัฐบาลอาห์มาดิเนจาด คือคำปราศรัยของผู้สมัครประธานาธิบดีในปี 2013 ผู้สมัครทั้ง 8 ท่านที่มาจากทั้งสายอนุรักษ์นิยมทางศาสนา สายปฏิรูป สายกลาง รวมทั้งผู้สมัครอิสระ ทุกคนไม่ได้ต่อต้านนโยบายนิวเคลียร์ แต่มุ่งโจมตีปัญหาเศรษฐกิจ ชูประเด็นแก้ปัญหาเศรษฐกิจเป็นเรื่องสำคัญที่สุด ผู้สมัครบางคนชี้ว่ารัฐบาลละเลยผลการคว่ำบาตรจากชาติตะวันตก ชาวอิหร่านไม่ควรทนยากลำบากต่อไปเพราะการคว่ำบาตรอีก บางคนเห็นว่าต้องแก้นโยบายต่างประเทศเสียใหม่ แต่ยังรักษาโครงการนิวเคลียร์เพื่อใช้ในทางสันติ

สภาวะเศรษฐกิจเป็นเรื่องสำคัญเพราะความยากจนของประชาชนเป็นปัญหาพื้นฐานของประเทศ หลายพื้นที่กันดารแห้งแล้ง เพาะปลูกไม่ได้ผลดี คนหนุ่มสาวพยายามเข้าเมืองเพื่อหางานทำหรือเพื่ออนาคตที่ดีกว่า

เรื่องสำคัญของ 4 ปีข้างหน้าคือการแก้ปัญหาเศรษฐกิจที่สั่งสมจาก 8 ปีที่ผ่านมา ประเด็นความก้าวหน้าทางนิวเคลียร์กลายเป็นเรื่องรอง

บรรทัดสุดท้ายของคำปราศรัยหาเสียง

ผู้สมัครประธานาธิบดีทั้ง 8 ท่าน (ล่าสุดถอนตัว 2 คน) มีแนวทางแก้ปัญหาเศรษฐกิจที่หลากหลาย บ้างให้ความสำคัญเป็นพิเศษกับนโยบายต่างประเทศ บ้างให้ความสำคัญกับการบริหารจัดการ บ้างให้ความสำคัญกับการใช้จ่ายงบประมาณ ฯลฯ แต่ทุกคนล้วนมีคำพูดหนึ่งเสมอคือยึดมั่นคำแนะนำของผู้นำสูงสุด

ฮัสซัน โรฮานี (Hassan Rohani) ผู้สมัครคนสำคัญของสายปฏิรูปกล่าวปราศรัยตอนหนึ่งว่า ‘จะบริหารประเทศโดยใช้ผู้เชี่ยวชาญเฉพาะทาง’ แก้ปัญหาคนว่างงาน อัตราเงินเฟ้อ ... และ’จะยึดมั่นในคำชี้แนะของผู้นำสูงสุดเพื่อบริหารประเทศบนแนวทางสายกลาง’

ดังนั้น ไม่ว่าจะหาเสียงด้วยแนวทางสายปฏิรูปหรือสายอนุรักษ์นิยม บรรทัดสุดท้ายของคำปราศรัยคือยึดมั่นคำแนะนำของผู้นำสูงสุด เป็นหลักการที่ต้องปฏิบัติอย่างเคร่งครัด เพราะตั้งแต่ปฏิวัติอิสลาม อยาตุลเลาะห์ โคไมนีได้วางหลักเกณฑ์ว่าผู้นำสูงสุด (Supreme Leader) คือผู้นำสูงสุดทั้งด้านศาสนากับการเมือง มีอำนาจเหนือรัฐธรรมนูญในบางเรื่อง ดังนั้นฝ่ายบริหารต้องดำเนินนโยบายที่สอดคล้องหรือไม่ขัดแย้งกับความเห็นของผู้นำสูงสุด ยึดมั่นเส้นทางปฏิวัติอิสลาม

บรรดานโยบายของผู้สมัครทั้งหลายจึงต้องมาจบลงที่ตรงนี้

วิเคราะห์องค์รวม

นับตั้งแต่ปฏิวัติอิสลามเป็นต้นมา แม้ผู้นำสูงสุดมีนโยบายชัดเจนประกาศว่าชาติตะวันตกโดยเฉพาะสหรัฐเป็นศัตรู แต่นั่นไม่ได้หมายความว่าฝ่ายบริหารจะต้องดำเนินนโยบายแข็งกร้าวเสมอไป เฉกเช่นเดียวกับความเป็นศัตรูไม่ได้หมายความว่าอิหร่านจะต้องเปิดฉากทำสงครามเต็มรูปกับอเมริกาทันที รัฐบาลที่เข้ามาบริหารประเทศบางครั้งมาจากสายอนุรักษ์นิยมทางศาสนา บางครั้งเป็นรัฐบาลจากสายปฏิรูป ทำให้ประเทศมีการบริหารอย่างยืดหยุ่น แข็งบ้างอ่อนบ้างตามแต่บริบท เป็นกลยุทธ์ในการบริหารประเทศ ในการดำเนินนโยบายต่างประเทศ

ในแง่ของโครงการพัฒนานิวเคลียร์ หากยึดมั่นตามที่ทางการอิหร่านประกาศว่ามีเพื่อใช้ในทางสันติก็ไม่มีความจำเป็นที่ต้องรีบเร่งพัฒนา เพราะประเทศไม่ได้ขาดแคลนพลังงานไฟฟ้า ไม่มีความจำเป็นต้องเร่งสร้างโรงไฟฟ้าพลังนิวเคลียร์แต่อย่างไร

หรือหากคิดตามข้อกล่าวหาของชาติตะวันตกที่เห็นว่ากำลังพัฒนาอาวุธนิวเคลียร์ อิหร่านไม่มีความจำเป็นเร่งด่วนที่จะต้องมีอาวุธนิวเคลียร์เช่นกัน เพราะแม้มีนโยบายลบอิสราเอลออกจากแผนที่โลกแต่ไม่ได้ระบุเจาะจงว่าจะต้องทำให้แล้วเสร็จเมื่อใด อีกทั้งยังต้องสร้างความแข็งแกร่งแก่ประเทศในทุกมิติ ยังต้องเตรียมพร้อมอีกมาก เพื่อรองรับผลกระทบที่ตามมาหากทำสงคราม

นอกจากนี้รัฐบาลอิหร่านชุดใหม่ไม่จำต้องหยุดโครงการพัฒนานิวเคลียร์ เพียงแต่ดำเนินในกรอบที่ทบวงการพลังงานปรมาณูระหว่างประเทศ (IAEA) ยอมรับได้ สหรัฐกับมิตรพันธมิตรก็ไม่มีเหตุคว่ำบาตรเศรษฐกิจอิหร่านอีกต่อไป ดังนั้นไม่ว่าประธานาธิบดีคนใหม่จะมาจากสายปฏิรูปหรือสายอนุรักษ์นิยมทางศาสนาล้วนสามารถดำเนินโครงการนิวเคลียร์ต่อไปพร้อมกับแก้ปัญหาเศรษฐกิจ

ประเทศที่เข้มแข็งจำต้องมีเศรษฐกิจที่แข็งแรงเป็นรากฐาน ตลอด 8 ปีภายใต้ประธานาธิบดีอาห์มาดิเนจาดสภาพเศรษฐกิจอ่อนแออย่างต่อเนื่อง สะท้อนว่ารัฐบาลชุดนี้ไม่อาจแก้ปัญหาเศรษฐกิจ และถูกซ้ำเติมจากการคว่ำบาตรของชาติตะวันตก ดังนั้น หากต้องการฟื้นฟูเศรษฐกิจจำต้องให้ยาที่ถูกกับโรค ยาขนานเอกจึงหมายถึงการปรับเปลี่ยนท่าที นโยบายที่ส่งผลต่อระบบเศรษฐกิจ โดยเฉพาะโครงการพัฒนานิวเคลียร์ที่ส่งผลต่อค่าเงินอิหร่าน ก่อปัญหาคนว่างงานและค่าครองชีพ

ที่สำคัญกว่านั้นคือ ในระยะยาวอิหร่านไม่ควรพึ่งการส่งออกน้ำมันเป็นรายได้หลักของประเทศ เหตุผลประการแรกคือได้พิสูจน์แล้วว่าหากประเทศลูกค้าไม่นำเข้าน้ำมันจากอิหร่านจะส่งผลเสียร้ายแรงต่อประเทศ ประการที่สองคือ อิหร่านไม่อาจใช้น้ำมันเป็นเครื่องต่อรองได้ดีเหมือนเช่นอดีต เพราะกลุ่มโอเปกในยุคนี้เป็นมิตรกับชาติตะวันตก (เรื่องการต่อต้านอิหร่าน) มีการค้นพบแหล่งน้ำมันใหม่ๆ ปริมาณน้ำมันของอิหร่านที่หายไปจากตลาดไม่ส่งผลกระทบต่อราคาน้ำมันตลาดโลกแต่อย่างไร กลับเป็นผลดีให้ประเทศผู้ผลิตอื่นๆ ได้ส่งออกน้ำมันเพิ่มขึ้น และประการสุดท้ายคือตลาดน้ำมันโลกกำลังเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ สหรัฐกับแคนาดาค้นพบเทคโนโลยีที่สามารถดึงก๊าซธรรมชาติและน้ำมันจากชั้นหินดินดาน (shale gas กับ shale oil) คาดการณ์ว่า shale gas กับ shale oil จากทวีปอเมริกาเหนือจะเข้าสู่ตลาดโลก ผลคืออุปทานจะไม่ตึงตัวเหมือนหลายปีที่ผ่านมา ในอนาคตสหรัฐอาจไม่ต้องนำเข้าน้ำมันจากต่างประเทศ

รวมความแล้วอิทธิพลน้ำมันจากตะวันออกลางต่อประชาคมโลกจะลดลง อีกทั้งทวีปอเมริกาเหนืออาจกลายเป็นผู้ส่งออกน้ำมันรายใหญ่ของโลกในอนาคต ดังนั้น ไม่ว่าจะมองน้ำมันเป็นเครื่องมือทางการเมืองระหว่างประเทศ หรือเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจภายใน อิหร่านจำต้องปรับเปลี่ยนทิศทางเศรษฐกิจที่ลดการพึ่งพาการส่งออกน้ำมัน มิฉะนั้นปัญหาเศรษฐกิจจะคงอยู่ต่อไป ส่งผลกระทบต่อประเทศในทุกด้าน

นโยบายพัฒนานิวเคลียร์ของอิหร่านไม่ใช่เรื่องใหม่ ดำเนินการมาแล้วหลายทศวรรษทั้งจากประธานาธิบดีสายอนุรักษ์นิยมทางศาสนากับสายปฏิรูป ยามเมื่อประเทศต้องการชูนโยบายแข็งกร้าวต่อชาติตะวันตกก็จะเร่งพัฒนาโครงการ ไม่สนใจแรงกดดัน แต่ไม่ใช่ทุกรัฐบาลที่ดำเนินนโยบายเช่นนั้น ขึ้นกับปัจจัยอื่นๆ เช่น บริบทระหว่างประเทศ และที่สำคัญคือขึ้นกับข้อแนะนำของผู้นำสูงสุด

ด้วยเหตุฉะนี้ ความสำเร็จของโครงการนิวเคลียร์จึงไม่ใช่เรื่องที่โครงการมีความก้าวหน้าหรือประเทศมีโรงไฟฟ้าพลังนิวเคลียร์ แต่อยู่ที่การใช้ ‘โครงการนิวเคลียร์’ เป็นเครื่องมือดำเนินนโยบายประเทศในแต่ละช่วงเวลา นโยบายของประธานาธิบดีคนใหม่ในปี 2013 อาจใช้โครงการดังกล่าวเป็นเครื่องมือเพื่อแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจก็เป็นได้ เวลาจะเป็นเครื่องพิสูจน์

16 มิถุนายน 2013

ชาญชัย คุ้มปัญญา
(ตีพิมพ์ใน คอลัมน์ “สถานการณ์โลก” ไทยโพสต์ ปีที่ 17 ฉบับที่ 6068 วันอาทิตย์ที่ 16 มิถุนายน พ.ศ.2556)

-------------

บทความที่เกี่ยวข้อง:

1. ผลลัพธ์โครงการนิวเคลียร์อิหร่านภายใต้อาห์มาดีเนจาด

8 ปีของการพัฒนานิวเคลียร์ภายใต้สมัยประธานาธิบดีอาห์มาดีเนจาด เป็นช่วงเวลาที่โครงการนิวเคลียร์มีความก้าวหน้ามาก ก่อทั้งผลดีผลเสียต่ออิหร่านชัดเจน แม้จะยังไม่สามารถสร้างโรงไฟฟ้าพลังนิวเคลียร์สำเร็จตามเป้า แต่ได้บรรลุเป้าหมายบางอย่างแล้ว

บรรณานุกรม:

1. Kasra Naji, Ahmadinejad: The Secret History of Iran's Radical Leader (CA: University of California Press, 2008)

2. Yonah Alexander and Milton Hoenig, The New Iranian Leadership: Ahmadinejad, Terrorism, Nuclear Ambition, and the Middle East (USA: Greenwood Publishing Group, 2008)

3. Bruce W. Jentleson, American Foreign Policy: The Dynamics of Choice in the 21st Century, 4th Edition (N.Y.: W. W. Norton & Company, 2010)

4. การประเมินสถานภาพความเป็นอยู่ ณ ปัจจุบัน และความเจริญก้าวหน้าของประชาชาติอิหร่าน, สำนักผู้นำสูงสุดซัยยิด อาลี คาเมเนอี, 27 March 2013, http://www.leader.ir/langs/th/index.php?p=contentShow&id=10510, accessed 13 June 2013.

5. Rohani says his government will consult experts, Tehran Times, 12 June 2013, http://www.tehrantimes.com/politics/108479-rohani-says-his-government-will-consult-experts

6. Technically Recoverable Shale Oil and Shale Gas Resources: An Assessment of 137 Shale Formations in 41 Countries Outside the United States, U.S. Department of Energy, http://www.eia.gov/analysis/studies/worldshalegas/pdf/fullreport.pdf

7. Supply shock from North American oil rippling through global markets, International Energy Agency, http://www.iea.org/newsroomandevents/pressreleases/2013/may/name,38080,en.html

--------------------