ภาวะฉุกเฉินแห่งชาติกับการขยายอำนาจเบ็ดเสร็จของประธานาธิบดี

การประกาศภาวะฉุกเฉินแห่งชาติของประธานาธิบดีทรัมป์กลายเป็นประเด็นร้อนแรงทางการเมือง เพราะกำลังใช้อำนาจเบ็ดเสร็จ แม้พรรคฝ่ายค้านไม่เห็นด้วย พลเมืองส่วนใหญ่ไม่สนับสนุน

            หลังพรรครีพับลิกันกับเดโมแครทบรรลุข้อตกลงอนุมัติงบประมาณ 1.375 พันล้านดอลลาร์เพื่อสร้างกำแพงกั้นพรมแดนเม็กซิโก แต่ประธานาธิบดีทรัมป์บ่นว่าไม่พอใจเท่าไหร่นัก ไม่กี่วันต่อมาทรัมป์ประกาศยอมรับข้อตกลงของ 2 พรรค พร้อมกับประกาศภาวะฉุกเฉินแห่งชาติ (national emergency) เพื่อให้ได้งบสร้างกำแพงเพิ่มเติมอีก 8 พันล้านดอลลาร์ จากเดิมที่ขอไว้ 5.7 พันล้านดอลลาร์
            ประธานาธิบดีทรัมป์กล่าวว่า “เรากำลังเผชิญหน้าวิกฤตความมั่นคงแห่งชาติที่พรมแดนตอนใต้ของเรา” การรุกรานจากยาเสพติด แก๊งอาชญากรและคน (ผู้อพยพต่างชาติ)
            เรื่องนี้ต้องตีความแยก 3 เรื่อง เรื่องแรกคือทรัมป์ยอมรับข้อตกลงที่ได้จาก 2 พรรค แต่ไม่ยอมแพ้การสร้างกำแพงตามที่ต้องการ ที่ร้ายแรงคือการใช้อำนาจภาวะฉุกเฉิน
            พวกพรรคเดโมแคทระบุทันทีว่าผิดกฎหมาย ในขณะที่ฝ่ายรีพับลิกันบางคนเห็นด้วยกับการใช้อำนาจพิเศษนี้
ผลโพลล่าสุดของ HuffPost/YouGov ชี้ว่าคนอเมริกันร้อยละ 55 ไม่เห็นด้วยกับการประกาศภาวะฉุกเฉิน ร้อยละ 37 เห็นด้วย ผลโพลนี้ให้คะแนนใกล้เคียงกับผลโพลอื่นๆ นั่นคือ คนส่วนใหญ่ไม่เห็นด้วยกับการสร้างกำแพง ในขณะที่ร้อยละ 40 เห็นด้วย โพลนี้คะแนนผู้สนับสนุนลดลงเล็กน้อย แต่โดยรวมแล้วพวกที่สนับสนุนส่วนใหญ่ยังคงสนับสนุนต่อไป
ความหมายของการประกาศภาวะฉุกเฉินแห่งชาติ :
            การประกาศภาวะฉุกเฉินของประธานาธิบดีทรัมป์ตีความได้อย่างน้อย 2 นัย ข้อแรกคือทรัมป์ยืนยันการสร้างกำแพงตามต้องการ โดยไม่สนใจความคิดเห็นของฝ่ายนิติบัญญัติ อีกข้อคือต้องการเพิ่มขยายอำนาจของประธานาธิบดี
            ในประวัติศาสตร์การประกาศภาวะฉุกเฉินแห่งชาติ (national emergency) ใช้ในยามเกิดศึกสงคราม เช่น สงครามโลก สงครามเกาหลี รัฐบาลประกาศใช้ภาวะฉุกเฉินแห่งชาติเพื่อของบกลาโหมเพิ่มขึ้น 4 เท่าตัวจากปกติ การประกาศเมื่อปี 1933 เพื่อสู้กับ Great Depression ปี 1977 จากวิกฤติน้ำมัน สถานทูตสหรัฐในอิหร่านถูกผู้ก่อการร้ายยึดเมื่อปี 1979
            การประกาศภาวะฉุกเฉินที่ผ่านมามี 3 ลักษณะที่เกิดขึ้น คือ เป็นภัยที่กระทบต่อทุกคนในชาติหรือคนจำนวนมากอย่างร้ายแรง มีความเร่งด่วน และเมื่อประกาศภาวะฉุกเฉินทุกคนจะได้รับผลจากคำประกาศ
            โดยกฎหมายแล้วประธานาธิบดีสามารถประกาศภาวะฉุกเฉิน ในขณะที่รัฐสภากับศาลสูงสุด (Supreme Court) สามารถยับยั้งคำประกาศของฝ่ายบริหาร โดยเฉพาะศาลสูงสุดมักมีบทบาทในเรื่องนี้
            หลังสงครามเวียดนามกับคดีวอเตอร์เกต (Watergate) จากเหตุประธานาธิบดีใช้อำนาจพิเศษอย่างผิดๆ รัฐสภาให้ความสำคัญกับดูแลการใช้อำนาจพิเศษของฝ่ายบริหารมากขึ้น ป้องกันไม่ได้เกิด “imperial presidency” อันหมายถึงประธานาธิบดีที่ใช้อำนาจเกินขอบเขตรัฐธรรมนูญ แต่การใช้อำนาจพิเศษยังคงมีเรื่อยมาในแทบทุกรัฐบาล

การใช้อำนาจพิเศษ :
            เป้าหมายการให้อำนาจพิเศษของประธานาธิบดี คือ เพื่อตอบสนองภัยคุกคามระดับประเทศที่ต้องอาศัยความรวดเร็วสูงสุด ลดความสูญเสียให้มากที่สุด จึงข้ามขั้นตอนตามระเบียบแบบแผน  เช่น ไม่ต้องรอให้สภาประชุมก่อน (การประชุมสภาต้องนัดหมายและรอครบองค์ประชุม) ไม่ต้องรอศาลพิจารณาไต่สวนซึ่งอาจเป็นเหตุให้ประเทศชาติเสียหายหนักจากความล่าช้า เช่น เมื่อเกิดศึกสงคราม ผู้ก่อการร้ายโจมตีอเมริกาในเหตุ 9/11 เกิดภัยพิบัติร้ายแรง
            ในทางปฏิบัติก่อนประกาศภาวะฉุกเฉินแห่งชาติ ประธานาธิบดีจะหารือแกนนำพรรคการเมือง ประธานศาลเพื่อขอคำแนะนำและเห็นชอบเป็นการส่วนตัวหรือในวงประชุมเล็กๆ ดังนั้น แม้ไม่ถูกต้องครบขั้นตอนตามแบบแผน ผู้นำฝ่ายบริหารได้หารือกับผู้นำฝ่ายนิติบัญญัติและศาลแล้ว ทุกฝ่ายเห็นพ้องต้นกันให้ประธานาธิบดีใช้อำนาจพิเศษนี้
            ในกรณีการสร้างกำแพง การใช้อำนาจภาวะฉุกเฉินคือการโยกย้ายใช้งบประมาณโดยไม่ผ่านการรับรองจากรัฐสภา พูดให้ชัดคือประธานาธิบดีกำลังใช้อำนาจเบ็ดเสร็จ ทำสิ่งที่ตนเห็นชอบ โดยไม่สนใจว่าฝ่ายนิติบัญญัติจะคิดเห็นอย่างไร ประเด็นสำคัญไม่อยู่ที่จำนวนเงินหรือการสร้างกำแพง แต่อยู่ที่การใช้อำนาจโดยมิชอบ มีข้อสงสัยว่าประเด็นที่ถกกันอยู่เป็นภัยร้ายแรงระดับชาติหรือไม่ มีความเร่งด่วนจริงหรือไม่ การสร้างกำแพงช่วยแก้ปัญหาได้หรือไม่
            แต่ทรัมป์อ้างว่าทำได้ พยายามชี้ว่าการเข้าเมืองผิดกฎหมายเป็นเรื่องร้ายแรงกระทบต่อความมั่นคงแห่งชาติ ต้องรีบเร่งจัดการโดยด่วน
ทรัมป์ตั้งธงแต่แรกแล้วหรือไม่ว่าต้องการประกาศภาวะฉุกเฉิน :
            ประเด็นน่าคิดคือประธานาธิบดีทรัมป์รู้อยู่แล้วว่าฝ่ายเดโมแครทจะไม่ยอมให้สร้างกำแพง เพราะเป็นจุดยืนที่เดโมแครทประกาศไว้นานแล้ว ยิ่งยามนี้ที่เดโมแครทกลับมาเป็นฝ่ายเสียงข้างมากในสภาผู้แทน (หลังชนะเลือกตั้งกลางเทอม) ยิ่งไร้เหตุผลหากจะยอมให้ทรัมป์สร้างกำแพง ดังนั้น ข้อเสนออนุมัติงบ 1.375 พันล้านดอลลาร์น่าจะเป็นทางออกที่ดี ที่ทั้ง 2 พรรคเห็นพ้องต้องกัน แต่ทรัมป์ไม่ยอมหยุดตรงนี้ กลับเลือกที่จะเพิ่มความขัดแย้งด้วยการประกาศภาวะฉุกเฉินที่ครั้งหนึ่งทรัมป์บอกว่าไม่เห็นด้วยเหมือนกัน
            เป็นไปได้ว่าลึกๆ แล้วเป้าหมายที่ทรัมป์ต้องการคือ ทดลอง ขยับขยายอำนาจประธานาธิบดี
            ที่สุดแล้วทรัมป์จะสามารถใช้อำนาจพิเศษในภาวะฉุกเฉินแห่งชาติได้หรือไม่ เป็นเรื่องน่าติดตาม เพราะหากทำได้เท่ากับผู้นำฝ่ายบริหารกำลังใช้อำนาจอธิปไตยตามลำพัง (แม้ไม่สมบูรณ์) นับจากนี้ประธานาธิบดีจะทำได้อีกหลายอย่างด้วยการอ้างว่า เพื่อความมั่นคงแห่งชาติแม้ขัดแย้งความเห็นของพลเมืองส่วนใหญ่ พรรคฝ่ายตรงข้ามที่เป็นเสียงข้างมาก
            ความแหลมคมของเรื่องนี้จึงไม่อยู่ที่การสร้างหรือไม่สร้างกำแพง
            ตลอด 2 ปีที่ผ่านมา ประธานาธิบดีทรัมป์ตีตราหลายเรื่องว่าเป็นภัยคุกคามความมั่นคง เช่น ค่าเงินหยวนจีน การขาดดุลการค้ากับบางประเทศ การขึ้นภาษีเหล็ก อลูมิเนียม ร้อยละ 10 เป็นอีกตัวอย่างที่เป็นรูปธรรม เพียงแต่ประเด็นเหล่านี้ยังไม่ใช้ “อำนาจพิเศษ”
            เมื่อไม่นานนี้ทรัมป์เอ่ยเรื่องรถยนต์นำเข้าจากยุโรปอีก พร้อมกับพูดว่าเป็นภัยต่อความมั่นคงแห่งชาติ
            คงไม่เกินเลยถ้าจะวิเคราะห์ว่าในอนาคตทรัมป์อาจประกาศขอให้ยุติการสอบสวนไต่สวนคดีที่เกี่ยวข้องกับตน เพราะเป็นภัยต่อความมั่นคงแห่งชาติเช่นกัน
ประชาธิปไตยอเมริกาเสื่อมถอย :
            ถ้าการสร้างกำแพงเป็นเรื่องวิกฤตของชาติ หลายข้อที่เอ่ยถึงข้างต้นเป็นวิกฤตมากกว่า และจะร้ายแรงขึ้นอีกถ้าในอนาคตประธานาธิบดีทำอีกหลายอย่างด้วยการอ้างเพื่อความมั่นคงแห่งชาติ
นี่คือความเสื่อมถอยของประชาธิปไตยอเมริกาใช่หรือไม่
นักการเมืองอาวุโสมิตต์ รอมนีย์ (Mitt Romney) กล่าวว่าผู้เป็นประธานาธิบดีต้องแสดงออกถึงความซื่อสัตย์และเสมอต้นเสมอปลาย น่าเคารพยกย่อง เป็นแบบอย่างที่ดี สมกับเป็นบุคคลที่โลกจับตา เรื่องเหล่านี้สำคัญยิ่งไม่แพ้ภาวะเศรษฐกิจ เสรีภาพของคนอเมริกัน ยิ่งโลกถูกปกครองด้วยระบอบอำนาจนิยม (authoritarian regimes) มากเพียงไร โลกกับอเมริกาจะยิ่งยากจน ขาดเสรีภาพและสันติภาพ ตนขอต่อต้านผู้นำที่ทุจริตและบ่อนทำลายสถาบันประชาธิปไตย
            จากนี้ต้องติดตามว่า ส.ส. ส.ว.ของพรรครีพับลิกันจะลงมติคัดค้านหรือไม่ เป็นการพิสูจน์ว่าพรรคสนับสนุนประธานาธิบดีของตน และอาจตีความว่าในกรณีนี้พรรครีพับลิกันกับทรัมป์เป็นพวกเดียวกัน ไม่ใช่เรื่องที่ทรัมป์คิดเองทำเอง
            การต่อสู้ครั้งนี้จะกินเวลาอีกพอสมควร ผ่านอีกหลายกระบวนการ ทั้งหมดบ่งชี้ภาวะประชาธิปไตยของประเทศนี้ เป็นเรื่องที่น่าติดตาม
            การสร้างกำแพงกั้นพรมแดนเม็กซิโกในยามนี้ไม่ใช่วิกฤตการต่อสู้ทางการเมืองของ 2 พรรคเท่านั้น ถ้าคิดไกลกว่านั้นในแง่ร้ายสุดคือการเพิ่มขยายอำนาจประธานาธิบดีให้สามารถใช้อำนาจเบ็ดเสร็จตามต้องการ แม้ฝ่ายค้านไม่เห็นด้วย แม้พลเมืองอเมริกันส่วนใหญ่ไม่สนับสนุน ไม่ว่าจะโดยตั้งใจหรือไม่ ประชาธิปไตยอเมริกากำลังขยับไปสู่ความเป็นอำนาจนิยมมากขึ้นอีกขั้น
24 กุมภาพันธ์ 2019
ชาญชัย คุ้มปัญญา
(ตีพิมพ์ใน คอลัมน์ สถานการณ์โลกไทยโพสต์ ปีที่ 23 ฉบับที่ 8141 วันอาทิตย์ที่ 24 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2562)
-------------------------
บทความที่เกี่ยวข้อง :
ประธานาธิบดีทรัมป์ร้องขอความร่วมมือทางการเมือง ไม่เห็นด้วยกับการตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลที่มุ่งเล่นงานตน กลายเป็นคำถามว่าอย่างไรที่เรียกว่าความเป็นเอกภาพทางการเมือง
นักวิเคราะห์ตะวันตกบางคนยอมรับมากขึ้นแล้วว่าระบอบเสรีนิยมประชาธิปไตยตะวันตก (Western liberal democracy) ไม่ได้ทำหน้าที่อย่างสมควร ลัทธิอำนาจนิยมกำลังเบ่งบาน
บรรณานุกรม :
1. Emergency declaration a shattering step, even for Trump. (2019, February 15). The Age. Retrieved from https://www.theage.com.au/world/north-america/emergency-declaration-a-shattering-step-even-for-trump-20190215-p50y2b.html
2. Gibson, Tobias T. (2009). Dames & Moore v. Regan 453 U.S. 654 (1981). In Encyclopedia of  the United States Constitution (p. 185). New York: Facts On File.
3. Most Americans Disapprove Of Trump’s National Emergency Declaration: Poll. (2019, February 18). Huff Post. Retrieved from https://www.huffpost.com/entry/national-emergency-border-wall-poll_n_5c6af9fde4b01757c36ea872
4. Painter, D. Byron. (2011). defense budget. In Encyclopedia of American History (Revised edition, pp. 83-84). New York: Infobase Publishing.
5. Samuels, Richard J. (Ed.). (2006). Executive Orders. In Encyclopedia Of United States National Security. (pp.248-250). California: Sage Publications.
6. Sorrentino, Frank M. (2010). Emergency Banking Act. In Encyclopedia of the American Presidency (Revised Ed., pp.173-174). New York: Facts On File.
7. Trump's declaring a national emergency to get his wall. He's forcing a constitutional crisis.. (2019, February 16). NBC News. Retrieved from https://www.nbcnews.com/politics/white-house/trump-asked-wall-he-s-forcing-constitutional-crisis-n971911
8. Trump’s emergency declaration is legal and needed to protect America – Here’s why. (2019, February 16). Fox News. Retrieved from https://www.foxnews.com/opinion/trumps-emergency-declaration-is-legal-and-needed-to-protect-america-heres-why
-----------------------------

unsplash-logoPawel Janiak

ความคิดเห็น