วันเสาร์ที่ 19 สิงหาคม พ.ศ. 2560

อนาคตของการเจรจา “แนวปฏิบัติในทะเลจีนใต้” (COC)

13 สิงหาคม 2017
ชาญชัย คุ้มปัญญา
(ตีพิมพ์ใน คอลัมน์ “สถานการณ์โลก” ไทยโพสต์ ปีที่ 21 ฉบับที่ 7583 วันอาทิตย์ที่ 13 สิงหาคม พ.ศ.2560)

หลังจากใช้ “ปฏิญญาว่าด้วยแนวปฏิบัติของภาคีในทะเลจีนใต้” (Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea: DOC) ถึง 14 ปี ชาติสมาชิกประชาคมอาเซียนกับจีนกำลังประชุมเพื่อให้เกิด “แนวปฏิบัติในทะเลจีนใต้” (Code of Conduct on South China Sea: COC) ตามกรอบการเจรจา เพื่อให้ได้ข้อตกลงระหว่างชาติสมาชิกอาเซียนทั้งหมดกับจีนในเรื่องเกี่ยวกับทะเลจีนใต้ที่มีผลผูกมัด มีผลทางกฎหมาย ตามความต้องการของอาเซียนแต่ดั้งเดิม

COC จะมีผลทางกฎหมายหรือไม่ :
การเจรจาเพื่อให้ได้ COC ดำเนินมานานแล้วหรือตั้งแต่ได้ DOC เมื่อ 14 ปีก่อน แต่การเจรจาล่าช้าบ้าง เห็นไม่ตรงกันบ้าง ที่สุดแล้วจึงเกิดแนวคิดสร้างกรอบจนได้กรอบการเจรจา COC (framework for the Code of Conduct) ที่ตกลงกับจีนเมื่อ 6 สิงหาคมที่ผ่านมา
ประเด็นสำคัญที่สนใจกันคือ กรอบเจรจาไม่ได้ระบุว่า COC จะมีผลทางกฎหมายหรือไม่ คือไม่ได้ระบุว่าต้องปฏิบัติตามอย่างเคร่งครัด สมาชิกอาเซียนบางประเทศหวังให้กรอบเจรจากำหนดเช่นนั้นแต่ไม่สมดังหวัง เกิดคำถามว่า COC ที่ตั้งใจไว้แต่แรกว่าจะต้องมีผลทางกฎหมาย จะได้ตามนั้นหรือไม่ และถ้าไม่เป็นเช่นนั้น COC จะแตกต่างจาก DOC อย่างไร

เมื่อ 5 สิงหาคมที่ผ่านมา 10 รัฐมนตรีกระทรวงต่างประเทศสมาชิกประชาคมอาเซียนได้ร่วมกันหารือประจำปี (AMM) ที่ฟิลิปปินส์ แม้เป็นเพียงระดับรัฐมนตรีแต่เป็นการหารือที่สำคัญ แถลงการณ์หลังประชุมชี้ว่าประเด็นทะเลจีนใต้ยังเป็นเรื่องสำคัญลำดับต้น เนื้อบางตอนหนึ่งความว่าสมาชิกบางประเทศแสดงความกังวลอย่างยิ่งต่อการอ้างสิทธิ์เหนือดินแดนและมีกิจกรรมในพื้นที่ บั่นทอนความไว้วางใจกับความเชื่อมั่น เพิ่มความตึงเครียดซึ่งอาจบั่นทอนสันติภาพ ความมั่นคงและเสถียรภาพของภูมิภาค (the concerns expressed by some Ministers on the land reclamations and activities in the area, which have eroded trust and confidence, increased tensions and may undermine peace, security and stability in the region.)
เนื้อหาอื่นๆ ยังคงเช่นเดิม อาเซียนยืนยันหลักการส่งเสริมสันติภาพ ความมั่นคง เสถียรภาพ ตลอดจนเสรีภาพทางเดินเรือและการเดินอากาศผ่านทะเลจีนใต้ ขอให้ทุกฝ่ายสร้างความไว้วางใจ ความมั่นใจต่อกัน มีความยับยั้งชั่งใจ หลีกเลี่ยงการกระทำที่ทำให้สถานการณ์ยุ่งยากกว่าเดิม หาทางแก้ไขพิพาทด้วยสันติวิธีตามกฎหมายระหว่างประเทศ รวมทั้ง UNCLOS
ขอให้ทุกประเทศที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งประเทศที่เอ่ยถึง DOC ให้ความสำคัญกับการไม่ใช้กำลังทหารและยับยั้งชั่งใจ

ความขัดแย้งเรื่องเนื้อหาแถลงการณ์เกิดขึ้นอีกครั้ง และเช่นเคยคือการระบุเจาะจงว่าอาเซียนกังวลการอ้างสิทธิ์ของจีน การก่อสร้างสิ่งปลูกสร้างบนเกาะที่มนุษย์สร้างขึ้นเอง เป็นเหตุให้การประชุมในอดีตมีปัญหาเรื่องเนื้อหาแถลงการณ์
            ครั้งนี้ก็เช่นกัน เพียงแต่เปลี่ยนตัวแสดง ฟิลิปปินส์ที่สมัยอากีโนที่ 3 แสดงท่าทีขึงขัง ต้องการให้เนื้อหามีความหมายเชิงว่าจีนละเมิดอธิปไตย คราวนี้เปลี่ยนเป็นเวียดนามที่แสดงบทบาทนี้ ส่วนฟิลิปปินส์ในฐานะเจ้าภาพปีนี้แสดงบทบาทเจ้าภาพที่ดี คือ เป็นคนกลางไกล่เกลี่ยเพื่อให้เรื่องยุติ
            แต่เนื้อหาละครฉากนี้ยังเหมือนเดิมทุกประการ

ต้องบีบให้ประกาศว่าจีนละเมิดอธิปไตยหรือ :
            ถ้ามองข้ามความเป็น “ละคร” คิดถึงสาระจริงๆ มีคำถามว่าประชาคมอาเซียนต้องการให้ประกาศว่าจีนละเมิดอธิปไตยอย่างเป็นทางการหรือ
            เพราะถ้าต้องการเช่นนั้น ทำไมการประชุมอาเซียนก่อนหน้านี้ไม่ประกาศเช่นนั้น ทำไมอาเซียนจึงเงียบเมื่อคณะอนุญาโตตุลาการระหว่างประเทศ (international arbitral tribunal) พิพากษาเมื่อกรกฎาคม 2016 ว่าการที่ทางการจีนอ้างความเป็นเจ้าในโดยใช้เส้นประ 9 เส้น (nine-dash line) นั้นเป็นโมฆะ และพิพากษาว่าสิ่งปลูกสร้างต่างๆ ของจีนในเขตเศรษฐกิจจำเพาะ 200 ไมล์ทะเลของฟิลิปปินส์นั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย (เท่ากับศาลยืนยัน EEZ ของฟิลิปปินส์)
สรุปคือศาลโลกพิพากษาแล้วว่าจีนละเมิดสิทธิ์อธิปไตยของฟิลิปปินส์

            เหตุผลที่ฟังดูดีและถูกต้องคือ อาเซียนยึดหลักฉันทามติ และเป็นที่รู้กันว่าชาติสมาชิกบางประเทศใกล้ชิดจีนเป็นพิเศษ เป็นเหตุให้อาเซียนไร้ฉันทามติ แถลงการณ์จึงไม่ระบุว่าจีนละเมิดอธิปไตย อาเซียนไม่แสดงท่าทีใดๆ ต่อคำพิพากษาของศาลโลก

            เรื่องน่าคิดคือ ถ้าแค่แถลงการณ์ประชุม AMM ยังมีปัญหาเรื่องเนื้อหา เช่นนี้จะตกลงเนื้อหา COC ที่สำคัญกว่ามากมายได้อย่างไร
            ความขัดแย้งเรื่องเนื้อหาไม่ใช่เรื่องที่เกิดขึ้นช่วงประชุมไม่กี่วัน แต่สะท้อนท่าทีของแต่ละฝ่ายที่ดำรงอยู่เรื่อยมา

ถ้ามองอีกมุมหนึ่ง การที่อาเซียนหลีกเลี่ยงก็เพราะหากประกาศออกไปเท่ากับประกาศว่าจีนเป็นศัตรู ละเมิดข้อตกลงหลายฉบับ รวมทั้ง “สนธิสัญญาไมตรีและความร่วมมือในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้” (Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia: TAC) ที่จีนได้ลงนามประกาศว่าจะอยู่ร่วมกับอาเซียนฉันมิตร
ถ้าหากประกาศว่าจีนเป็นศัตรู อาเซียนคงอยู่นิ่งเฉยอย่างที่เป็นอยู่ไม่ได้

ปัญหาตามมาไม่ใช่เรื่องการเผชิญหน้ากับจีนเท่านั้น แต่จะเป็นโอกาสของฝ่ายสหรัฐที่จะเข้าพัวพัน อ้างความชอบธรรมช่วยอาเซียนต้านจีน
ฉากทัศน์เช่นว่าย่อมไม่ใช่สิ่งที่อาเซียนต้องการ
“ละคร” ฉากสมาชิกอาเซียนโต้เถียงเรื่องเนื้อหาแถลงการณ์จึงยังต้องแสดงกันต่อไป ไม่ว่าจะด้วยเหตุผลเรื่องฉันทามติหรือเหตุผลอื่นใด

อาจต้องคิดว่าจะให้เรื่องนี้จบอย่างไร :
            การพิจารณา COC กำลังเข้าจุดสำคัญ เหมือนน้ำในหม้อที่ใกล้ถึงจุดเดือด หลังต้มอยู่นาน 14 ปี จากท่าทีที่หลายฝ่ายแสดงออกชวนให้คิดเช่นนั้น ณ ขณะนี้จึงเป็นไปได้ 2 ทาง ทางแรกคือเดินหน้าต้มน้ำให้เดือดถึงที่สุด ทางที่ 2 คือ หาทางลดอุณหภูมิ เช่น ด้วยการยืดเวลาเจรจาออกไปอีก (อย่าลืมว่าจาก DOC จนถึงกรอบ COC ใช้เวลาถึง 14 ปี) ซึ่งจะเป็นทางใดคงจะเห็นชัดเจนขึ้นผ่านการประชุมสุดยอดผู้นำอาเซียนในพฤศจิกายนที่จะถึงนี้

            ที่ควรเข้าใจคือการมีกรอบเจรจา COC ไม่ได้ประกันว่าการเจรจาจะมีข้อยุติ เพราะในส่วนของอาเซียนต้องยึดหลักฉันทามติ ดังนั้นโดยที่จีนยังไม่ต้องเอ่ยปากว่ารับหรือไม่รับ การเจรจาอาจไม่ได้ข้อยุติ เพราะอาเซียนไร้ฉันทามติตามเคย

จีนตั้งเงื่อนไขการเจรจา COC ว่าจะต้องปราศจากการแทรกแซงจากมหาอำนาจ ซึ่งหมายถึงสหรัฐ ข่าวที่ปรากฏยังไม่ชัดว่าควรตีความอย่างไร อีกทั้งอาจมีเงื่อนไขอื่นๆ ที่สำคัญกว่าแต่ไม่ปรากฏต่อสาธารณชน เหล่านี้บ่งชี้ว่าไม่ง่ายที่จีนจะยอมรับ COC
            แม้มีอุปสรรคหลายข้อ ถ้าคิดในมุมบวก COC อาจคลอดออกมาได้ โดยตั้งอยู่บนพื้นฐานที่จีนยอมรับได้ และดีกว่า DOC ที่มีอยู่ นั่นคือทุกฝ่ายได้ประโยชน์ (win-win) เพียงแต่ไม่มีใครสมหวังเต็มร้อย

ข้อพิพาททะเลจีนใต้ยังเป็นประเด็นต่อไป :
            ในมุมมองภาพกว้าง เป็นไปได้ว่าอาเซียนยังต้องการให้ข้อพิพาททะเลจีนใต้ยังเป็นประเด็นต่อไป เหตุเพราะจำเป็นต่อการตอบสนองความต้องการภายในของรัฐบาลบางประเทศ โดยเฉพาะเวียดนามกับฟิลิปปินส์
            ในด้านปัจจัยภายนอก เป็นเรื่องหลีกเลี่ยงไม่ได้ เพราะจีนแสดงความเป็นเจ้าของในพื้นที่ทับซ้อน และเพิ่มมากขึ้นเป็นระยะๆ เช่นเดียวกับที่รัฐบาลสหรัฐเข้ามาพัวพันเพราะเป็นเส้นทางเดินเรือที่สำคัญ มีทรัพยากรมากมาย เป็นส่วนหนึ่งของยุทธศาสตร์ปิดล้อมจีน
            เรื่องที่ต้องตระหนักเสมอคืออย่างไรเสียมหาอำนาจต้องเข้ามาพัวพัน ทะเลจีนใต้เป็นเวทีหนึ่งที่หลายประเทศแสดงพลัง เป็นเรื่องที่เกินกว่าอาเซียนจะหยุดได้

ในอีกแง่หนึ่ง อาเซียนเชื่อว่าข้อพิพาทเป็นประเด็นที่ควบคุมได้ ให้อยู่ในกรอบหรือทิศทางที่อาเซียนกับชาติสมาชิกรับได้ เพื่อรักษาการถ่วงดุลให้อยู่ในกรอบ ให้ถ่วงดุลสหรัฐกับจีน ไม่มีมหาอำนาจใดทำเกินเลย เพราะอาเซียนพยายามควบคุมประเด็น เช่น ย้ำเรื่องไม่ข่มขู่หรือใช้กำลัง ยืนยันสนธิสัญญาไมตรีและความร่วมมือในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (TAC)

อาเซียนพูดถึง COC เรื่อยมาราวกับว่ามีตัวตน ที่ถูกต้องคือเป็นความใฝ่ฝันที่ฝันมานานอย่างน้อย 14 ปีแล้ว มาบัดนี้ดูเหมือนความฝันขยับเข้าใกล้ความจริงอีกขั้น แต่การเจรจาไม่ใช่เรื่องง่าย เพราะ COC ไม่ใช่เรื่องพื้นที่ทับซ้อนในทะเลจีนใต้เท่านั้น ยังเกี่ยวข้องกับการเมืองภายในของบางประเทศ ความสัมพันธ์ทวิภาคีระหว่างบางประเทศ การแข่งขันของมหาอำนาจในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก อาจเป็นมหากาพย์ที่ต้องติดตามอีกนาน ประชากรอาเซียนเกือบ 630 ล้านคนจะได้รับผลกระทบทั้งทางบวกทางลบ
---------------------------
บทความที่เกี่ยวข้อง :
DOC เป็นข้อตกลงระหว่างชาติสมาชิกอาเซียนทั้งหมดกับจีนในเรื่องเกี่ยวกับทะเลจีนใต้ ช่วยผ่อนคลายความตึงเครียด ลดความขัดแย้งระหว่างชาติสมาชิกอาเซียน จีนกับประชาคมอาเซียนมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดมากขึ้นทุกที ปัญหาทะเลจีนใต้เป็นข้อพิพาทหนึ่งที่ไม่อาจละเลย แต่ไม่ควรนำข้อพิพาทนี้หักล้างความสัมพันธ์กับจีน



บรรณานุกรม:
1. ASEAN. (2017, August 5). JOINT COMMUNIQUÉ OF THE 50TH ASEAN FOREIGN MINISTERS’ MEETING Manila, Philippines 5 August 2017. Retrieved from http://asean.org/storage/2017/08/Joint-Communique-of-the-50th-AMM_FINAL.pdf
2. ASEAN foreign ministers endorse framework of South China Sea code of conduct. (2017, August 6). Channel NewsAsia. Retrieved from http://www.channelnewsasia.com/news/asiapacific/asean-foreign-ministers-endorse-framework-of-south-china-sea-9096292
3. China sets conditions for start of talks on sea feud code. (2017, August 6). inquirer.net. Retrieved from http://globalnation.inquirer.net/159395/china-sets-conditions-for-start-of-talks-on-sea-feud-code-south-china-sea-maritime
4. China’s ‘nine-dash line, historic rights’ invalid–tribunal. (2016, July 12). INQUIRER.net. Retrieved from http://globalnation.inquirer.net/140985/chinas-nine-dash-line-historic-rights-are-invalid-tribunal
-----------------------------

ไม่มีความคิดเห็น:

แสดงความคิดเห็น

อาเซียนแทรกแซงเมียนมา หรือเมียนมาแทรกแซงอาเซียน

15 ตุลาคม 2017 ชาญชัย คุ้มปัญญา (ตีพิมพ์ใน คอลัมน์ “ สถานการณ์โลก ” ไทยโพสต์ ปีที่ 21 ฉบับที่ 7646 วันอาทิตย์ที่ 15 ตุลาคม พ.ศ.2560) ...