วันจันทร์ที่ 16 ธันวาคม พ.ศ. 2556

การพัวพันของอาเซียนกับทางออกของ ADIZ

15 ธันวาคม 2013
ชาญชัย คุ้มปัญญา
(ตีพิมพ์ใน คอลัมน์ “สถานการณ์โลก” ไทยโพสต์ ปีที่ 18 ฉบับที่ 6250 วันอาทิตย์ที่ 15 ธันวาคม พ.ศ.2556)
            การประกาศเขตแสดงตนเพื่อการป้องกันภัยทางอากาศ (Air Defense Identification Zone หรือ ADIZ) ของจีนเหนือน่านฟ้าทะเลจีนตะวันออก นอกจากเกี่ยวพันกับประเทศญี่ปุ่น เกาหลีใต้ และไต้หวันโดยตรงแล้ว ยังพัวพันประเทศอื่นๆ โดยเฉพาะอาเซียน หากคิดในแง่ลบ คิดถึงการเผชิญหน้าทางทหารที่จะรุนแรงมากขึ้นในวันข้างหน้า ยิ่งชวนให้คิดหาทางออกสกัดกั้นเหตุร้ายเหล่านั้น
            บทความนี้จะวิเคราะห์การเข้ามาพัวพันของอาเซียน พร้อมข้อเสนอแนะทางออกบางประการ ดังนี้
ความวิตกกังวลของอาเซียน การประกาศเขตแสดงตนในอนาคต:
            ADIZ หรือเขตแสดงตนของจีนที่ประกาศเมื่อปลายเดือนพฤศจิกายนไม่มีผลต่อความมั่นคงของชาติสมาชิกอาเซียนโดยตรง สายการบินพลเรือนของกลุ่มประเทศอาเซียนหลายสายแสดงตนต่อทางการจีนเพื่อความปลอดภัยของผู้โดยสาร ส่วนในทางการเมืองระหว่างประเทศ แรงตึงเครียดจากภูมิภาคเอเชียตะวันออกกระทบต่ออาเซียน เกิดภาวะชวนให้หวั่นวิตกพอสมควร
            ในตอนที่รัฐบาลจีนประกาศเขตแสดงตนนั้น ได้พูดทิ้งท้ายว่าอาจประกาศเขตแสดงตนเพิ่มเติมในอนาคต ถ้าตีความเรื่องนี้ในแง่บวกอาจตีความได้ว่ารัฐบาลจีนย่อมไม่พูดแบบปิดทางตนเอง จำกัดตนเองว่าจะไม่ประกาศเขตแสดงตนอีกแล้ว ทั้งๆ ที่ไม่มีความตั้งใจที่จะประกาศเพิ่มในระยะเวลาอันใกล้ ประโยคดังกล่าวไม่น่ามีผลกระทบต่อสถานการณ์ทะเลจีนใต้แต่อย่างไร แต่ถ้าตีความในแง่ลบ โดยพิจารณาขีดความสามารถของกองทัพจีนที่เพิ่มขึ้นทุกขณะ พิจารณาจากชาติสมาชิกอาเซียนบางประเทศที่ขัดแย้งกับจีนไม่แตกต่างจากกรณีของทะเลจีนตะวันออก ย่อมไม่อาจละทิ้งความคิดว่าในวันข้างหน้าจีนจะประกาศเขตแสดงตนในทะเลจีนใต้
            หากคาดการณ์โดยเทียบเคียงกรณีทะเลจีนตะวันออก จีนอาจเริ่มต้นเลือกประกาศบางเขต โดยให้กินบริเวณครอบคลุมพื้นที่ข้อพิพาทอ้างกรรมสิทธ์ทับซ้อน เช่น หมู่เกาะสแปรตลีย์ หมู่เกาะปะการังสการ์โบโรห์ และหมู่เกาะพาราเซล เมื่อถึงวันนั้นจะเกี่ยวข้องกับชาติสมาชิกอาเซียนหลายประเทศ และเกี่ยวข้องกับสมาคมอาเซียนโดยตรงเนื่องจากเป็นคู่เจรจากับจีนในการแก้ปัญหาทะเลจีนใต้
            ผลที่ตามมาอาจเป็นเหตุให้ชาติสมาชิกอาเซียนบางประเทศต้องอิงสหรัฐมากขึ้น ยอมให้สหรัฐมีบทบาทเพิ่มขึ้นไม่ต่างจากที่รัฐบาลอาเบะกับรัฐบาลของประธานาธิบดีปาร์ค กึนเฮ (Park Geun-hye) เรียกร้องให้รัฐบาลโอบามาเข้ามาเกี่ยวข้องด้วย เป็นข้ออ้างอย่างดีให้สหรัฐใช้ขยายบทบาททางการเมืองระหว่างประเทศ ขยายบทบาททางทหารในภูมิภาคนี้ รัฐบาลจีนย่อมคำนึงถึงเรื่องเหล่านี้ และต้องคำนึงถึงความสัมพันธ์กับอาเซียนโดยรวม
            ในอีกมุมหนึ่ง หากคู่กรณีของจีนในทะเลจีนใต้ยั่วยุจีนมากขึ้น อาจเป็นเหตุให้รัฐบาลจีนตัดสินใจประกาศเขตแสดงตนได้เช่นกัน ในกรอบของอาเซียนเชื่อว่าอาเซียนมีกระบวนการจัดการเรื่องดังกล่าวอยู่แล้ว การให้ชาติมหาอำนาจ 2 ประเทศเผชิญหน้าในทะเลจีนใต้ย่อมไม่ส่งผลดีต่อเสถียรภาพของภูมิภาค
            นอกจากนี้ การประกาศเขตแสดงตนของประเทศหนึ่งมักกระตุ้นให้อีกประเทศโต้ตอบด้วยหลากหลายวิธี เช่น เพิ่มการลาดตระเวนทางอากาศ ประกาศว่าจะซื้อเครื่องบินรบรุ่นใหม่ รวมทั้งการประกาศขยายเขตแสดงตน ดังที่รัฐบาลเกาหลีใต้ประกาศขยายเขตแสดงตนเพื่อตอบโต้รัฐบาลจีน ทำให้เกิดเขตแสดงตนทับซ้อนเพิ่มขึ้น ความขัดแย้งที่มีอยู่เดิมซับซ้อนยิ่งขึ้น เกิดวิวาทะซ้อนวิวาทะ

ประเด็นนานาชาติ อาเซียนถูกดึงเข้าไปเกี่ยวข้อง:
            นอกจากความกังวลที่จีนอาจประกาศเขตแสดงตนในทะเลจีนใต้ อีกประเด็นที่ควรให้ความสำคัญคือการที่บางประเทศ โดยเฉพาะญี่ปุ่นพยายามดึงอาเซียนเข้าเป็นพวก หรืออย่างน้อยให้อาเซียนแสดงท่าทีสนับสนุน
            ความพยายามดึงหลายประเทศเข้าเกี่ยวข้อง เป็นการดำเนินนโยบายของรัฐบาลญี่ปุ่นที่น่าสนใจ
            ตั้งแต่เริ่มเกิดเหตุ รัฐบาลอาเบะพยายามดึงรัฐบาลสหรัฐเข้ามาเกี่ยวข้อง กดดันรัฐบาลโอบามาด้วยการไม่ให้สายการบินพลเรือนของตนยอมรับ ADIZ ของจีน แต่เมื่อรัฐบาลโอบามาไม่รับลูก พยายามลดความตึงเครียด แนะนำให้จีนกับญี่ปุ่นจัดตั้งกลไกป้องกันเหตุไม่คาดฝัน ดูเหมือนว่ารัฐบาลอาเบะยังเห็นว่าไม่เพียงพอ หันมาเรียกร้องให้ประชาคมโลกร่วมต่อต้านเขตแสดงตนของจีน ดังที่นายอิสึโนริ โอโนะเดระ (Itsunori Onodera) รัฐมนตรีกลาโหมญี่ปุ่นกล่าวขณะเยือนฟิลิปปินส์ว่า “ข้าพเจ้าคิดว่าโลกจะต้องรับรู้ตรงกันว่าพฤติกรรมที่กระทำโดยฝ่ายเดียวของปักกิ่งไม่ควรเพิ่มความตึงเครียดแก่ภูมิภาค” แม้จะพูดว่าต้องการให้ทั่วโลกรับรู้ แต่ย่อมตีความได้ว่าเป้าหมายของญี่ปุ่นหมายถึงประเทศในเอเชียแปซิฟิก โดยเฉพาะกลุ่มอาเซียน
            ล่าสุด ในการประชุมระหว่างญี่ปุ่นกับสมาชิกอาเซียนทั้ง 10 ชาติที่เริ่มต้นเมื่อวันศุกร์ แม้ไม่ได้เอ่ยชื่อประเทศจีน นายกฯ อาเบะพูดเป็นนัยชี้ให้เห็นถึงความสำคัญที่ญี่ปุ่นกับอาเซียนต้องร่วมมือกันต่อต้านจีน ด้านประธานาธิบดีซูซีโล บัมบัง ยูโดโยโน แห่งอินโดนีเซียกล่าวว่า “อินโดนีเซียเข้าใจผลประโยชน์ของญี่ปุ่นเรื่องการขยายบทบทความมั่นคง” ในภูมิภาค พร้อมกับกล่าวถึงทะเลจีนใต้ที่มีความขัดแย้งเรื่องการอ้างกรรมสิทธิ์ว่า “อินโดนีเซียกังวลอย่างยิ่งว่าความขัดแย้งเหล่านี้” ถ้าระเบิดออกจะส่งผลกระทบต่อหลายประเทศ

ข้อเสนอแนะ ทางออก:
            ประการแรก เป้าหมายคือลดความตึงเครียด ลดโอกาสที่จะเกิดเหตุร้ายไม่คาดฝัน
            ลักษณะเด่นประการหนึ่งของ ADIZ หรือเขตแสดงตน คือ ไม่มีมาตรฐานสากล แต่ละประเทศประกาศ กำหนดเขต และวางกฎเกณฑ์ตามแต่เห็นสมควร ไม่มีประเทศใดสามารถห้ามอีกประเทศหนึ่งไม่ให้ประกาศเขตแสดงตน ดังนั้น เป้าหมายของการแก้ไขจึงไม่ใช่การห้ามการประกาศ ADIZ แต่อยู่ที่การลดความตึงเครียด ลดโอกาสที่จะเกิดเหตุร้ายไม่คาดฝัน

            ประการที่สอง ทุกประเทศที่เกี่ยวข้องต้องมีส่วนร่วม
            นายหม่าอิงจิ่ว ประธานาธิบดีไต้หวันเป็นผู้นำที่แสดงท่าทีดังกล่าวตั้งแต่ต้น เรียกร้องให้ทุกประเทศที่มีส่วนเกี่ยวข้องเจรจาเพื่อหาทางออก
            มีข่าวว่าญี่ปุ่นกำลังหารือกับชาติสมาชิกอาเซียนเพื่อการเดินอากาศอย่างปลอดภัย พาดพิงกรณีการประกาศเขตแสดงตนของจีน การเจรจาในประเด็นนี้จะสำเร็จได้ด้วยการเชิญทุกประเทศที่เกี่ยวข้องเข้าร่วมเจรจา ซึ่งรวมถึงประเทศจีน เกาหลีใต้ ไต้หวัน และอาจต้องรวมสหรัฐกับรัสเซียด้วย ในการนี้สมาคมอาเซียนสามารถแสดงตนเป็นเจ้าภาพจัดประชุมผ่านกลไกของอาเซียนที่มีอยู่

            ประการที่สาม ความปลอดภัยของผู้โดยสารต้องมาก่อน
            ความขัดแย้งที่เกิดขึ้นเป็นความขัดแย้งทางการเมืองระหว่างประเทศกับความมั่นคงทางทหารเป็นหลัก ไม่เกี่ยวข้องกับประชาชน การเดินทางโดยเครื่องบินพลเรือนทั้งหลายต้องได้รับประกันว่าจะปลอดภัย ไม่ควรให้มีข้ออ้างใดๆ ที่จะกระทบต่อเสรีภาพการเดินทาง ความปลอดภัยของประชาชน
            หลายทศวรรษที่ผ่านมารัฐบาลสหรัฐมีนโยบายให้เครื่องบินพลเรือนของตนทุกลำแสดงตนต่อต่างประเทศ เพื่อความปลอดภัยของผู้โดยสาร เรื่องนี้ควรเป็นหลักสากล ส่วนกรณีน่านฟ้าที่เป็นข้อพิพาทอ้างกรรมสิทธิ์ทับซ้อนและมีโอกาสเสี่ยงสูง เช่น เขตแสดงตนทับซ้อนเหนือหมู่เกาะเตียวหยู/เซนกากุ ควรใช้วิธีหลีกเลี่ยงเส้นทาง หรือมีข้อตกลงระหว่างประเทศที่ชัดเจน

            ประการที่สี่ ตั้งกลไกประสานงาน ระบบติดต่อสื่อสาร
            ตั้งแต่เริ่มประกาศเขตแสดงตน ทางการจีนพูดชัดว่ามุ่งหวังให้เขตแสดงตนเป็นเขตแห่งความปลอดภัย ไม่เกิดเหตุเสี่ยง เป็นเขตแห่งความร่วมมือไม่ใช่การแข่งขัน ยินดีที่จะสื่อสาร ปรึกษาหารือกับประเทศต่างๆ เพื่อรักษาความปลอดภัยในการเดินอากาศ เพื่อส่งเสริมสันติภาพ เสถียรภาพและการพัฒนาของภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก
            สอดคล้องกับแนวทางของสหรัฐที่เสนอให้จัดตั้งกลไกบริหารจัดการวิกฤติ ช่องทางการสื่อสารที่มีประสิทธิภาพ เพื่อป้องกันเหตุไม่คาดฝัน เชื่อว่าประเทศส่วนใหญ่น่าจะเห็นด้วยกับข้อเสนอดังกล่าว ในขณะนี้มีเพียงญี่ปุ่นเท่านั้นที่ยังไม่ยอมเจรจาจัดตั้งกลไกประสานงาน เนื่องจากติดเรื่องการอ้างกรรมสิทธิ์หมู่เกาะ รัฐมนตรีกลาโหมโอโนะเดระกล่าวว่า “ภายใต้ ADIZ ของจีน หมู่เกาะเซนกากุกลายเป็นดินแดนของจีน และด้วยข้อสรุปเช่นนี้ทำให้เราไม่สามารถยอมรับการเจรจาใดๆ” ท่าทีดังกล่าวจึงเป็นอุปสรรคต่อการเจรจาระหว่างญี่ปุ่นกับจีน โดยเฉพาะในช่วงนี้ที่รัฐบาลอาเบะมีท่าทีแข็งกร้าว แต่ไม่น่าจะกระทบต่อประเทศอื่นๆ

            ประการที่ห้า จัดทำมาตรฐานสากล
            ในระยะยาวควรจัดทำเป็นมาตรฐานสากล เช่น กำหนดแนวทางการปรึกษาหารือกับเพื่อนบ้านที่เกี่ยวข้องล่วงหน้า ดังเช่นกรณีการประกาศขยายเขตแสดงตนของเกาหลีใต้ ที่ได้ปรึกษากับกับสหรัฐ ญี่ปุ่นและจีนล่วงหน้า
            กำหนดแนวทางปฏิบัติเพื่อรักษาเสรีภาพการบิน ความปลอดภัยของการบินทั้งเครื่องบินพลเรือนและอากาศยานกองทัพ ให้เป็นแนวทางปฏิบัติร่วมโดยไม่กระทบต่ออธิปไตยหรือการอ้างกรรมสิทธิ์ที่เป็นข้อพิพาท อันจะช่วยให้ง่ายต่อการยอมรับและระงับการยั่วยุจากเขตแสดงตนของประเทศต่างๆ ไม่ควรให้ความขัดแย้งทางการเมืองระหว่างประเทศเป็นข้ออ้างหรือข้อจำกัด
            แนวทางเหล่านี้ไม่ได้ห้ามหรือกีดกันการประกาศเขตแสดงตน แต่เพื่อลดความขัดแย้งให้เหลือน้อยที่สุด ลดความหวาดระแวง และโอกาสที่จะเกิดเหตุร้ายไม่คาดฝันให้ต่ำที่สุด

            การประกาศเขตแสดงตนเพื่อการป้องกันภัยทางอากาศ หรือ ADIZ มีจุดเริ่มต้นในช่วงทศวรรษ 1950 ในยุคสงครามเย็น ไม่น่าเชื่อว่ากว่า 2 ทศวรรษแล้วที่โลกผ่านพ้นยุคสงครามเย็น แต่เขตแสดงตนยังคงอยู่ และเพิ่มขึ้นทั้งในเชิงประเทศที่เริ่มประกาศใช้กับการขยายขนาด ตอกย้ำแนวคิดที่ว่าภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกคือจุดที่ความตึงเครียดกำลังก่อตัวรุนแรงมากขึ้น ภายใต้สถานการณ์เช่นนี้อาเซียนไม่ควรนิ่งนอนใจ ควรแสดงบทบาทมีส่วนในการจัดการปัญหา เพื่อให้ทุกประเทศใช้เขตแสดงตนในทางสันติดังที่กล่าวอ้าง ความร่วมมือแก้ปัญหาดังที่เสนอแนะจะเป็นเครื่องสะท้อนเจตนาของแต่ละประเทศได้พอสมควร
--------------------
บทความที่เกี่ยวข้อง:
การประกาศ ADIZ หรือเขตแสดงตนของจีนนำมาซึ่งวิวาทะจากประเทศที่เกี่ยวข้อง บ้างเห็นว่าเขตแสดงตนของจีนผิดจากมาตรฐานสากล บ้างเห็นว่าเป็นการยั่วยุให้เกิดความขัดแย้ง บ้างเห็นว่าจีนต้องการแย่งชิงหมู่เกาะเตียวหยู/เซนกากุ แต่ความจริงแล้ว ADIZ ไม่มีมาตรฐานสากล สามารถเลือกที่จะหลีกเลี่ยงการยั่วยุ กรรมสิทธิ์หมู่เกาะยังเป็นข้อถกเถียงอยู่ แต่ผู้นำประเทศของแต่ละรัฐบาลต้องหาทางออกที่เหมาะสม มีปัจจัยการเมืองภายในเข้ามาเกี่ยวข้องด้วย

บรรณานุกรม:
1. Chinese ADIZ in East China Sea: Posers for India.The Institute for Defence Studies and Analyses. http://www.idsa.in/idsacomments/ChineseADIZinEastChinaSeaPosersforIndia_agupta_021213. 2 December 2013.
2. Saleem, Omar. 2000. The Spratly Islands Dispute: China Defines the New Millennium. American University International Law Review. 15, no. 3 (2000). http://www.wcl.american.edu/journal/ilr/15/saleem.pdf.
3. Southeast Asia eyes Chinese air zone expansion. The Christian Science Monitor. http://news.yahoo.com/southeast-asia-eyes-chinese-air-zone-expansion-000009354.html. 6 December 2013.
4. Seoul to declare new air defense zone. The Korea Times. http://www.koreatimes.co.kr/www/news/nation/2013/12/120_147272.html. 2 December 2013.
5. Japan, U.S. to continue coordinating on China’s air zone issue. The Japan Daily Press. http://japandailypress.com/japan-u-s-to-continue-coordinating-on-chinas-air-zone-issue-0440449/. 4 December 2013.
6. ‘China’s planned ADIZ over West Phl Sea to trigger tension’. The Philippine Star. http://www.philstar.com/headlines/2013/12/08/1265559/chinas-planned-adiz-over-west-phl-sea-trigger-tension. 8 December 2013.
7. Japan-ASEAN summit statement to call for free air space over high seas. Japan Times. http://www.japantoday.com/category/politics/view/japan-asean-summit-statement-to-call-for-free-air-space-over-high-seas. 7 December 2013.
8. Defense Ministry spokesman on China's air defense identification zone. Xinhua. http://news.xinhuanet.com/english/china/2013-12/03/c_132938762.htm. 3 December 2013.
9. China's aggressive air zone rattles a suspicious region. The Christian Science Monitor. http://news.yahoo.com/china-39-aggressive-air-zone-rattles-suspicious-region-000004431.html. 6 December 2013.
10. “Bigger KADIZ will take effect Dec.15”. The Korea Times. http://www.koreatimes.co.kr/www/news/nation/2013/12/116_147597.html. 8 December 2013.
11. Indonesia Signals Concerns Over Regional Security. Wall Street Journal. http://online.wsj.com/news/articles/SB10001424052702303293604579255361492865686. 13 December 2013.
12. Japan, Asean can play 'proactive role for peace', says Abe . The Jakarta Post. http://www.thejakartapost.com/news/2013/12/13/japan-asean-can-play-proactive-role-peace-says-abe.html. 13 December 2013.
-----------------

ไม่มีความคิดเห็น:

แสดงความคิดเห็น