วันพฤหัสบดีที่ 18 เมษายน พ.ศ. 2556

ปัญหาการปลูกฝิ่นและความท้าทายของรัฐบาลอัฟกานิสถาน

28 มีนาคม 2013
ชาญชัย
(ได้รับการเผยแพร่ผ่าน ศูนย์โลกสัมพันธ์ไทย สถาบันเอเชียศึกษา จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เมื่อวันที่ 9 เมษายน 2556 http://www.thaiworld.org/thn/thailand_monitor/answera.php?question_id=1256)

            บางคนรู้จักประเทศอัฟกานิสถานว่าเป็นประเทศที่ตั้งของอดีตรัฐบาลตอลีบันที่สนับสนุนกลุ่มก่อการร้ายอัลกออิดะฮ์ที่เชื่อว่าเกี่ยวข้องกับเหตุก่อการร้าย 9/11 สหรัฐฯ กับพันธมิตรส่งทหารเข้าไปทำสงครามและช่วยก่อตั้งรัฐบาลอัฟกานิสถานใหม่ ภายใต้การนำของประธานาธิบดีฮามิด การ์ไซในปัจจุบัน
            เรื่องราวที่น้อยคนจะนึกถึงคืออัฟกานิสถานในปัจจุบันเป็นแหล่งปลูกฝิ่นและส่งออกฝิ่นรายใหญ่ที่สุดในโลก ในปี 2011 ทั่วโลกผลิตฝิ่นราว 7 พันตัน ในจำนวนนี้มาจากอัฟกานิสถานถึง 5.8 พันตัน เป็นปัญหาหนักอกแก่องค์กรระหว่างประเทศต่างๆ ที่หวังจะลดการปลูกฝิ่นในประเทศนี้
            แม้รัฐบาลอัฟกานิสถานกับนานาชาติพยายามดำเนินนโยบายลดการปลูกฝิ่นมาแล้วหลายปี แต่สถานการณ์ไม่ดีขึ้นอย่างแท้จริง เป็นความท้าทายของรัฐบาลและของนานาชาติต่อปัญหายาเสพติดชนิดนี้
            สาเหตุที่ทำให้อัฟกานิสถานเป็นแหล่งปลูกฝิ่น:
            ประการแรก สภาพประเทศที่ไร้เสถียรภาพ รัฐบาลกลางไม่อาจควบคุมประเทศอย่างมีประสิทธิภาพ
            ภายหลังจากที่กองทัพสหรัฐฯ ร่วมกับอีกหลายประเทศในกลุ่มนาโต้ประสบผลสำเร็จในการโค่นล้มรัฐบาลตอลีบัน และนายฮามิด การ์ไซ ได้เป็นประธานาธิบดีเมื่อเดือนธันวาคม 2004 แม้ประธานาธิบดีจะมาจากการเลือกตั้งแต่อำนาจแท้จริงตามพื้นที่ชนบทยังตกอยู่กับเหล่าผู้นำหมู่บ้าน หัวหน้าเผ่าและผู้นำระดับเขตพื้นที่ ผู้นำเหล่านี้กับชาวบ้านมีความผูกพัน มีความใกล้ชิด ทั้งเชิงสายเลือด เชิงอำนาจทางสังคม มีผลประโยชน์ต่อกันและกันมากกว่ารัฐบาลกลางมากนัก โดยเฉพาะในพื้นที่ห่างไกลจากศูนย์กลางอำนาจ ถิ่นทุรกันดารที่ใครก็ยากจะเข้าถึง ผู้นำเหล่านี้หลายคนมีกองกำลังติดอาวุธของตนเอง บางคนมีลักษณะเป็นหัวหน้ากองกำลังมากกว่า
            กลุ่มติดอาวุธเหล่านี้บางกลุ่มเกี่ยวข้องกับการค้าฝิ่น ได้กำไรจากการค้าฝิ่นและมีอำนาจเพิ่มขึ้น กล่าวได้ว่าหัวหน้ากลุ่มติดอาวุธบางคนคือหัวหน้าพ่อค้ายาเสพติดนั่นเอง และบางคนร่วมมือกับทางการสหรัฐอเมริกา เพื่อต่อต้านพวกตอลีบัน จึงเป็นความสัมพันธ์อันซับซ้อนระหว่างผู้นำท้องถิ่น ชาวบ้าน การปลูกฝิ่น รัฐบาลอัฟกานิสถานและประเทศสหรัฐฯ
            จนถึงทุกวันนี้รัฐบาลของนายการ์ไซยังไม่อาจปกครองประเทศอย่างเต็มที่แม้มีกองกำลังสหรัฐฯ กับพันธมิตรอีกหลายประเทศจำนวนหลายหมื่นคน ในหลายพื้นที่จำต้องพึ่งพาผู้นำท้องถิ่นผู้นำกองกำลังในการร่วมดูแลประเทศ รัฐบาลกลางไม่มีอำนาจเด็ดขาดต่อท้องถิ่นชนบทเหล่านั้น ผู้นำท้องถิ่นสามารถเลือกที่จะเชื่อฟังนโยบายรัฐบาลบางข้อและไม่ให้ความร่วมมือนโยบายอย่างโดยเฉพาะเรื่องการปลูกฝิ่น
            ประการที่สอง ความยากจน
            อัฟกานิสถานไม่มีอาณาเขตติดต่อทางทะเล สภาพอากาศมีลักษณะแห้งแล้งตลอดปี และหนาวเย็นในฤดูหนาว มีทรัพยากรธรรมชาติน้อย เป็นเหตุผลสำคัญทำให้ประชากรราว 31 ล้านส่วนใหญ่อยู่ในความยากจน ประเทศมีพื้นที่เพาะปลูกเพียงร้อยละ 12 แต่ชาวอัฟกานิสถานร้อยละ 70 มีอาชีพหลักคือทำการเกษตร  ในอดีตปีที่สภาพอากาศดีการเพาะปลูกได้ผลดี มีผลิตผลเพียงพอแก่เลี้ยงดูประชากรและยังมีส่วนเกินสำหรับการส่งออก แต่ผลจากสงคราม ความแห้งแล้ง ระบบสาธารณูปโภคที่ทรุดโทรม รัฐบาลไม่สามารถให้ความช่วยเหลืออย่างทั่วถึง (ในปี 2012 พื้นที่เพาะปลูกเพียงร้อยละ 30 ที่ได้รับการช่วยเหลือจากรัฐบาล เช่น เรื่องเมล็ดพันธุ์ ปุ๋ยและการชลประทาน ที่เหลือร้อยละ 70 ไม่ได้รับความช่วยเหลือใดๆ) เกษตรกรไม่มีทางเลือกอาชีพอื่นจึงยึดการปลูกฝิ่นแทนเนื่องจากได้ผลตอบแทนดีกว่าการปลูกพืชเกษตรแบบเดิม อัฟกานิสถานกลายเป็นประเทศที่มีพื้นที่ปลูกฝิ่นที่ใหญ่ที่สุดและขยายตัวรวดเร็วที่สุด
            อย่างไรก็ตาม เกษตรกรที่ปลูกฝิ่นมิได้หมายความว่าปลูกถาวรหรือปลูกเป็นประจำเสมอไป บางคนปลูกด้วยการตัดสินในแต่ละปีแต่ละฤดูกาลเพาะปลูก ด้วยเหตุผลหลากหลายทั้งเรื่องสภาพดินฟ้าอากาศ ความช่วยเหลือจากรัฐ จากนานาชาติดังกล่าวข้างต้น
            ประการที่สาม ฝิ่นเป็นพืชปลูกง่าย มีความมั่นคงในรายได้
            สำหรับครอบครัวคนยากจนฝิ่นเป็นพืชที่น่าปลูก และบางครั้งไม่ได้ปลูกเพราะได้กำไรสูงสุด แต่ฝิ่นเป็นพืชทนแล้ง ฝิ่นเก็บรักษาไว้ได้ยาวนาน (ต่างจากพืชผลเกษตรทั่วไปที่เก็บได้ไม่นาน) ตลาดมีความแน่นอนกว่า มีผู้รับซื้อแน่นอนกว่า บางครั้งพ่อค้าเสนอราคาให้ล่วงหน้า มารับซื้อถึงหน้าบ้าน หรือชำระราคาสินค้าล่วงหน้า ปัจจัยเหล่านี้ทำให้เกษตรกรรู้สึกมั่นใจว่าครอบครัวของตนจะไม่ขาดแคลน กล่าวอีกนัยหนึ่ง สำหรับครอบครัวที่ยากจน ความมั่นคงด้านปัจจัย 4 คือแรงจูงใจหลักที่ทำให้ครอบครัวเลือกการปลูกฝิ่น
            ประการที่สี่ สังคมมีระบบจูงใจให้ปลูกฝิ่น
            ครอบครัวที่ยากจนมักต้องเผชิญเหตุกู้ยืมเงิน ไม่ว่าจะเพื่อซื้ออาหาร เสื้อผ้า การรักษาโรค ในสังคมชนบทครัวเรือนที่ปลูกฝิ่นจะได้รับเครดิตจากแหล่งเงินกู้นอกระบบมากกว่าครอบครัวที่ไม่ปลูกฝิ่น เพราะเจ้าหนี้จะถือว่าเขามีความสามารถในการจ่ายคืนหนี้มากกว่า นอกจากนี้เกษตรกรที่หันมาปลูกฝิ่นจะมีความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์กับกลุ่มติดอาวุธกลุ่มค้ายา กลุ่มเหล่านี้จะให้ความช่วยเหลือและให้ความคุ้มครองในระดับหนึ่งด้วย ดังนั้น คนที่ปลูกฝิ่นจึงได้รับการดูแลจากระบบสังคมชนบททั้งด้านปัจจัยสี่และความปลอดภัย

            ที่ผ่านมารัฐบาลไม่ได้นิ่งนอนใจ พยายามใช้ 2 ยุทธศาสตร์หลักในการปราบปรามฝิ่นดังนี้
            ยุทธศาสตร์แรก นโยบายต่อต้านฝิ่นครบวงจร
            ประธานาธิบดี ฮามิด การ์ไซ ประกาศนโยบาย “ญิฮาดต้านฝิ่น” ประกาศว่าการปลูกฝิ่นผิดหลักศาสนาอิสลามและทำลายประเทศ ประกาศใช้ 4 แนวทางหลักต่อต้านฝิ่น คือรบกวนการค้ายา พัฒนาให้คนชนบทมีอาชีพหลากหลาย ลดการใช้ฝิ่นเพื่อเป็นยารักษาโรค บำบัดรักษาผู้ติดยา และสร้างความเข้มแข็งแก่หน่วยงานรัฐบาลทั้งส่วนกลางและระดับจังหวัด
            ยุทธศาสตร์ที่สอง ใช้วิธีการเจรจาต่อรอง
            ยุทธศาสตร์นี้มีความสำคัญมากเพราะในหลายพื้นที่ๆ ที่อำนาจรัฐไปไม่ถึง รัฐบาลจำต้องใช้วิธีเจรจาเพื่อขอความร่วมมือให้หัวหน้าเผ่า หัวหน้ากองกำลังติดอาวุธร่วมมือกับชาวบ้านไม่ปลูกฝิ่น หรือลดการปลูกฝิ่น โดยแลกกับความช่วยเหลือที่รัฐบาลหรือต่างประเทศมอบให้ ดังที่กล่าวแล้วว่ากลุ่มติดอาวุธเหล่านี้บางกลุ่มเกี่ยวข้องกับการค้าฝิ่น บางคนคือหัวหน้าพ่อค้ายาเสพติดนั่นเอง
            ผลการดำเนินงานหลายปีที่ผ่านมาพบว่าไม่ประสบผลสำเร็จเท่าที่ควร การปราบปรามอย่างรุนแรงโดยอาศัยความร่วมมือจากกองกำลังนานาชาติแม้จะกำจัดพื้นที่ปลูกฝิ่นได้อย่างรวดเร็ว แต่ส่งผลลบในระยะยาวมากกว่า เป็นเหตุให้ชาวบ้านไม่ให้ความร่วมมือและกลุ่มก่อการร้ายโจมตีว่าประเทศถูกต่างชาติครอบงำ และพบว่าหากสามารถช่วยให้ประชาชนรู้สึกมั่นคงว่าสามารถเลี้ยงดูครอบครัวอย่างเป็นสุข เช่น จัดหาที่ทำกิน มีระบบเครดิต ประชาชนจะเลิกปลูกฝิ่นเอง แต่หากความช่วยเหลือลดลงหรือยุติชาวบ้านอาจกลับไปปลูกฝิ่นอีก มาตรการควบคุมการปลูกฝิ่นที่ได้ผลถาวรจึงขึ้นกับว่ารัฐสามารถทำให้ประชาชนเลี้ยงดูตัวเองด้วยตนเองได้หรือไม่ ความช่วยเหลือชั่วครั้งชั่วคราวจากภาครัฐให้ผลชั่วคราวเช่นเดียวกัน ทำนองเดียวกับการเจรจาต่อรองกับผู้นำท้องถิ่นโดยเฉพาะกลุ่มที่ได้กำไรจากการค้าฝิ่นด้วยนั้น วิธีเจรจาต่อรองเป็นมาตรการที่ได้ผลเป็นครั้งคราว ไม่มีความยั่งยืน
            เหตุผลหลักที่ทำให้นโยบายต้านฝิ่นไม่ได้ผลคืออำนาจการปกครองของรัฐบาลกลางที่ไม่ครอบคลุมทุกพื้นที่ทั่วประเทศ มีบางพื้นที่ๆ การควบคุมจากรัฐไปไม่ถึงหรือควบคุมไม่ได้ พื้นที่เหล่านี้หลายแห่งกลายเป็นแหล่งที่หลบซ่อน ซ่องสุมของพวกผู้ก่อการร้าย พื้นที่ที่ปกครองโดยผู้นำท้องถิ่นและกลายเป็นสวรรค์ของการปลูกฝิ่น ดังนั้น ถ้าจะพูดถึงการกำจัดการปลูกฝิ่นให้หมดสิ้นทั้งประเทศจึงเป็นเรื่องที่เป็นไปไม่ได้ในปัจจุบัน เช่นเดียวกับที่ไม่สามารถปราบผู้ก่อการร้ายทั้งหมดในประเทศ การใช้กำลังปราบปรามยากจะประสบผลสำเร็จโดยเฉพาะเมื่อชาติตะวันตกกังวลเรื่องจำนวนทหารของตนที่ต้องบาดเจ็บล้มตาย
            รัฐบาลบารัก โอบามาประกาศชัดแล้วว่าจะถอนกำลังส่วนใหญ่ออกจากประเทศอัฟกานิสถานภายในสิ้นปี 2014 และจะส่งมอบอำนาจการดูแลความมั่นคงประเทศแก่รัฐบาลของนายการ์ไซ ในอีกสองปีข้างหน้าการแก้ปัญหาฝิ่นจะยิ่งเป็นความท้าทายที่มากกว่าเดิม
            อัฟกานิสถานมีขอบเขตรัฐที่นานาชาติรับรองตามนิยามของรัฐชาติสมัยใหม่ มีรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง แต่ในทางปฏิบัติอำนาจการปกครองรัฐไม่ได้ครอบคลุมทั่วทุกตารางนิ้ว ทำให้ไม่สามารถแก้ปัญหาการปลูกฝิ่นได้อย่างแท้จริงคู่ขนานกับปราบปรามกลุ่มก่อการร้าย และจะยิ่งเป็นความท้าทายต่อรัฐบาลเมื่อกองกำลังนานาชาติส่วนใหญ่ถอนตัวออกจากประเทศในอีกไม่เกิน 2 ปีข้างหน้า
------------------------

บรรณานุกรม:

1. Rodney P. Carlisle, Afghanistan War (NY: Chelsea House Publications, 2010).
2. The World Drug Day Commemoration in Afghanistan, United Nations Office On Drugs and Crime, https://www.unodc.org/afghanistan/en/frontpage/2012/the-world-drug-day-commemoration-in-afghanistan.html
3. Afghanistan Opium Survey 2012: Opium Risk Assessment for all Regions (Phase 1&2), United Nations Office on Drugs and Crime, http://www.unodc.org/documents/crop-monitoring/Afghanistan/ORAS_report_2012.pdf
4. David Mansfield and Adam Pain, Evidence from the Field: Understanding Changing Levels of Opium Poppy Cultivation in Afghanistan, Afghanistan Research and Evaluation Unit, http://dspace.cigilibrary.org/jspui/bitstream/123456789/15508/1/Evidence%20from%20the%20Field%20Understanding%20Changing%20Levels%20of%20Opium%20Poppy%20Cultivation%20in%20Afghanistan%202007.pdf?1
5. David Mansfield,” All Bets are Off!” Afghanistan Research and Evaluation Unit, http://www.areu.org.af/Uploads/EditionPdfs/1302%20Opium%2023%20Jan-Final.pdf
6. Chris Alexander, The Long Way Back: Afghanistan's Quest for Peace (USA: HarperCollins, 2011).
----------------

ไม่มีความคิดเห็น:

แสดงความคิดเห็น

อาเซียนแทรกแซงเมียนมา หรือเมียนมาแทรกแซงอาเซียน

15 ตุลาคม 2017 ชาญชัย คุ้มปัญญา (ตีพิมพ์ใน คอลัมน์ “ สถานการณ์โลก ” ไทยโพสต์ ปีที่ 21 ฉบับที่ 7646 วันอาทิตย์ที่ 15 ตุลาคม พ.ศ.2560) ...